representativa de la más amplia actividad económica de nuestro país (el comercio y los servicios), y
comprometida con la búsqueda de un mejor futuro para sus socios, pero especialmente para toda la
sociedad argentina, ha elaborado un conjunto de propuestas dirigidas a la mejora en las bases, el
funcionamiento y los resultados de la actividad económica y social de nuestro país.
En el presente documento, elaborado íntegramente por la CAC, se exponen los objetivos que la entidad
propone para la Argentina, las metas a las que se pretende llegar y ciertos instrumentos que pueden ser
puestos en marcha a efectos de lograr esos propósitos.
En la primera parte se resumen de manera ejecutiva los principales puntos del trabajo y en las partes
subsiguientes se detallan los diversos aspectos de lo antes mencionado, explicitando metas e
instrumentos para alcanzarlas.
Resumen ejecutivo
El presente trabajo tiene por propósito la presentación de propuestas dirigidas a la obtención de
progresos en los siguientes aspectos.
Consenso
Construcción de un consenso mayoritario respecto a la necesidad de cambio integral de paradigmas,
en el marco institucional de una Constitución sabia.
El mismo debería reunir al Gobierno, las fuerzas políticas acordes con la manda constitucional, los
sectores del trabajo y empresarios, que establezcan políticas de Estado tendientes al logro de un
nuevo funcionamiento social, que formen parte permanente de las plataformas de los partidos
políticos y que se instrumenten en un acuerdo formal de aprobación política por el Congreso Nacional.
Pobreza
Disminución de la pobreza mediante la conversión de los subsidios y planes en trabajo digno a
desarrollarse en el espacio público y en diversas obras y servicios que tienen severas carencias. El
modelo de ejecución tiene que preservar a las personas del vasallaje de la administración de los
programas y eliminación de los habituales mecanismos de utilización política, partidaria o sectorial de
esta tragedia nacional.
Todas aquellas situaciones que no admitan el trabajo por carencia de capacitación deben someterse
a procesos de formación, quedando el subsidio del Estado exclusivamente en los sectores de pobreza
estructural. En este proceso deberían participar los sectores público y privado y la duración del
subsidio debiera estar determinada por los tiempos necesarios para transformar la situación.
Pilares macroeconómicos
Eliminar la inestabilidad en el funcionamiento de la economía, que se ha convertido en regla,
corrigiendo en su totalidad los pseudos modelos aplicados que han dado pésimos y continuos
problemas en una pendiente decadente, cualquiera fuera la presunta ideología o postulados
enunciados pre electoralmente.
El sector público en la economía
Recuperar el equilibrio en la relación entre los sectores público y privado, desbordada por las pesadas
cargas que el primero genera sobre el segundo, ya sea por la presión tributaria, el costo inflacionario
de la emisión monetaria, el traslado del financiamiento al sector público, la carga de la deuda pública
y los costos de los constantes cambios macroeconómicos, no siempre programados. Procurar el
equilibrio presupuestario con límites acotados.
Gasto público
Reducción del gasto público por a) la conversión del subsidio en trabajo o en capacitación con
programas temporales, b) incremento de la eficiencia del sector público, respetando la carrera
administrativa, la evaluación, la capacitación y el ingreso o ascenso por concurso, c) la sustentabilidad
del sector previsional. Resulta clave la disminución de la incidencia relativa del gasto público en
términos del PBI, para evitar la caída de la productividad de la economía nacional e incrementar la
riqueza a distribuir. Además de los aspectos indicados en este Resumen, es fundamental una política
de transparencia absoluta, controlada independientemente de los niveles de decisión y ejecución y
con un régimen sancionatorio severo e inhabilitaciones perpetuas.
Estabilidad en la economía
Estabilidad en las principales variables tales como la tasa de inflación, la tasa de interés y el tipo de
cambio. Ello requiere un programa de largo plazo con sustentabilidad en los objetivos generales, con
un plan de estabilización monetaria de largo plazo, así como fortalecer el sistema de precios relativos
y el tipo de cambio real, eliminado la volatilidad de los precios. Ello permitirá mejorar la capacidad de
consumo, fortalecer el ahorro, el crecimiento del financiamiento y la inversión y la estabilización del
tipo de cambio.
Moneda
Determinar los mecanismos y procedimientos necesarios para dotar a la moneda de una de su
funciones esenciales, la preservación de valor y la recuperación de la confianza. Hoy no existe moneda
en Argentina, sólo hay un instrumento de pago legal. Se deberá determinar la factibilidad de
esquemas alternativos. La realidad indica la existencia de un sistema bimonetario en funcionamiento.
Fortaleza institucional
Instaurar un sistema de alta calidad institucional, pilar básico para el buen funcionamiento de la
sociedad. Cuando esta se deteriora se afecta el contrato social, con derivaciones totalitarias y
acentuamiento de las desigualdades y pérdida de las libertades. Ello supone el respeto irrestricto de
la Constitución Nacional, factor fundamental de estabilidad, previsibilidad y confianza, con vigencia
plena de los derechos, garantías y obligaciones allí establecidos. Eso garantiza la prevalencia de esos
principios y valores sociales por sobre las decisiones de las autoridades políticas y las administraciones
gubernamentales periódicas. Los derechos deben primar por sobre el mismo poder político. Las
transitorias mayorías electorales no pueden sustituir a las bases mismas de la existencia de la
sociedad.
Inversión
Lograr la elevación sistémica de la tasa de inversión, que es un claro indicador de las posibilidades de
una economía de transitar un camino de crecimiento sano hacia el desarrollo. Los valores actuales
son muy reducidos y su recuperación requiere la normalización macroeconómica y la plena vigencia
de un sistema institucional sano y pleno.
Sistema tributario
Obtener un sistema tributario funcional a la prosperidad y el progreso, lo que requiere un doble
ajuste: reducir la presión tributaria y simplificar los procedimientos. El sistema, si lo podemos llamar
así, tiene las siguientes características: exceso de carga tributaria, emergencia que se convierte en
permanencia, superposición con los tributos subnacionales, complejidad, inestabilidad reglamentaria,
notorio avance sobre los derechos de los contribuyentes, carencia de apoyos a las pymes, la
economías regionales y la productividad, desaliento a las exportaciones y financiamiento de la
actividad pública por medio de las percepciones, anticipos y retenciones, con un pronunciado sesgo
de prescindir de la capacidad contributiva. En definitiva, no es un sistema tributario, es un sistema de
recaudación.
Oferta financiera
Ampliar sustancialmente la oferta de financiamiento al sector privado productivo como insumo crítico
para el desarrollo económico. El sistema financiero de nuestro país es, en relación a su profundidad
de vinculación con el sector privado, el menor en toda la región. La inclusión financiera es
absolutamente deficiente en todas sus dimensiones. Alcanzar el promedio latinoamericano del 56,5%
del PBI (Argentina poseía el 16%, hoy no llega al 10%), puede llevarnos aproximadamente diez años.
Para ello la previsibilidad es fundamental, así como el desarrollo de un mercado de capitales robusto
que complemente y, en su caso, supere al sistema financiero.
Comercio interior y servicios
Modernizar el ámbito de ejercicio del comercio interior y los servicios, la actividad con mayor
participación en el total de empleadores y que aporta buena parte de la recaudación de los principales
tributos nacionales y subnacionales, a la par que el comercio de servicios representa casi un cuarto
del intercambio exterior del país. Por ello se propone como fundamental actualizar conceptos que
son representativos de épocas superadas y otorgar al agregado de valor, la innovación, el incremento
de productividad y la capacidad de otorgar empleo de los comercios y servicios el valor que tienen en
la actividad económica y en impacto en los aspectos sociales.
Legislación laboral
Obtener una legislación laboral moderna y actualizada. El mercado laboral argentino registra
problemas de vieja data como la informalidad y el desempleo y enfrenta nuevos desafíos derivados
del cambio tecnológico. El desempleo abierto antes de la pandemia superaba el 10%, los subocupados
eran casi el 12% y los ocupados que pretendían laborar más de 35 horas semanales significaban el
12,8% de la PEA, lo que suma casi un 35% de personas que ejercen presión sobre el mercado de
trabajo. A ello tenemos que sumarle que más de un tercio de los trabajadores permanecían en el
mercado informal. Simultáneamente, resulta relevante señalar el enorme crecimiento del empleo
público, del 70% entre 2001 y 2014.
Resulta claro que tenemos un enorme problema laboral que resolver, el que se agravará
significativamente con la pandemia. La recuperación de la normalidad en un sector esencial para un
país como es el del trabajo es sustancial para lograr la estabilidad macroeconómica, de la misma
manera que esa estabilidad favorece un mercado normalizado. Cuestiones que deben atenderse son,
entre otras, las de la litigiosidad laboral, la situación de los riesgos del trabajo, el cese de la relación
laboral, un blanqueo laboral, los mínimos no imponibles en las contribuciones, las cláusulas por
productividad, la flexibilidad de la jornada laboral, el seguro de desempleo, capacitación, el empleo
joven, el teletrabajo y la actualización de las normas reglamentarias.
Inserción económica internacional
Contribuir a una mayor y mejor participación en los procesos productivos internacionales de modo
que se logre una mejora en la calidad del funcionamiento de la economía nacional. Un efecto del
avance en la concreción de los objetivos planteados en las anteriores conceptualizaciones sería la
mejor participación argentina en la economía internacional.
Los países que tienen una adecuada inserción en el comercio internacional logran una mejora en la
calidad de los bienes y servicios, más y mejor empleo, reducción de volatilidades cambiarias,
mejoramiento de los flujos de divisas, crecimiento de las inversiones y mayor solidez fiscal. Un sencillo
indicador de nuestra involución en la participación en el total mundial supondría que nuestras
importaciones de bienes y servicios, para llegar al nivel del año 1965 deberían sumar 148.000 millones
de dólares. La caída en acuerdos comerciales multilaterales y bilaterales ha desmejorado
notoriamente nuestras condiciones de competitividad en las exportaciones y la elevación de los costos
de nuestras importaciones.
Las importaciones de nuestro país están compuestas en un 80% de insumos utilizados para la
producción, por lo que mal podemos interpretar que el aislacionismo en la materia resultará positivo
para nuestro sector industrial y para los consumidores. Por otra parte, la Argentina no cuenta con
inversión extranjera internacional significativa, participando con el 3,5% de la IED total recibida en
América Latina. Una política firme integrada a la región permitirá incrementar los flujos de inversión
internacional y la consecuente inserción internacional.
Es una necesidad la prestación de servicios por parte de instituciones de promoción de negocios
externos, en todos los aspectos (inversión, comercio suprafronterizo, constitución de redes
internacionales de empresas, inserción en flujos transnacionales de bienes, servicios y conocimiento
productivo). Asimismo, el mejoramiento de la inversión, las compras internacionales, la tecnología,
las cadenas de valor posibilitarán beneficiar la competitividad, los costos y los precios de nuestra
producción. Ello es parte de un proceso difícil de prolongada tarea del Estado, que se ve complicada
hoy en día, pero no por ello se debe renunciar a ejecutarla. La negociación es difícil y su resultado será
el de mejorar el empleo y la producción argentina.
Metas
Antes de la pandemia generada por el COVID-19, Argentina padecía deficiencias en su actividad
socioeconómica.
No hay mejor manera de elevar la calidad de vida y recuperar capacidad productiva que plantear un
escenario de crecimiento sostenido, y Argentina no estaba en él. Y, de aquí en más, para ingresar en
uno deberá producir reformas. Toda la literatura económica muestra que el crecimiento económico
es una condición necesaria para el desarrollo. Todas las condiciones para el bienestar general están
asociadas al aumento sostenido del tamaño de la economía, es decir, la cantidad total de bienes y
servicios que produce. Pero Argentina sufre un estancamiento secular en su PBI, además de una caída
sostenida de su PBI per cápita.
Superar ese estancamiento requiere una abordaje integral y sistémico. Y la Cámara Argentina de
Comercio y Servicios pretende sugerir caminos para abordar soluciones al respecto a través de este
documento. Este abordaje supone el trabajo en diversos asuntos, los cuales se tratan a continuación.
Pilares macroeconómicos
Una de las primeras metas debe ser recuperar los equilibrios en el soporte macroeconómico. Una de las
razones que explican los malos resultados antes reflejados es la inestabilidad en el funcionamiento de la
economía de Argentina; inestabilidad que es una regla (y es lo primero que debe propenderse a cambiar).
FUENTE: FMI
Diversas razones explican esa deficiencia (se tratan algunas de ellas a continuación). La corrección de esas
falencias, pues, es un requisito (no el único) para permitir que la propensión natural a la evolución
(inversión, trabajo, ahorro, consumo, progreso) de los actores económicos particulares (individuales o
asociados), que son actores de la vida social general, además, permita la evolución en la calidad de vida
de todos.
El sector público en la economía
Una primera corrección requerida es la recuperación del equilibrio en la relación entre el sector público
y el sector privado. El primero se ha desbordado desde hace varios años al punto de generar pesadas
cargas en el segundo. Para el financiamiento de aquel se acude a diversas vías que van desde la elevada
y creciente presión tributaria, pasando por el costo inflacionario de la emisión monetaria o por el crowding
out que aleja al financiamiento de la actividad privada, y llegando a la carga de la deuda pública o a el
costo de los constantes cambios macroeconómicos -decididos deliberadamente o meramente soportados
como efecto de ajustes de mercado- que impiden la mayor eficiencia en los actores privados.
Por ende, un requisito inicial es la recuperación de la armonía entre el sector público y el privado. Para
ello, un primer objetivo es obtener equilibrios presupuestarios, y el segundo es reducir el gasto público.
El propio ministerio de Economía ha expuesto en información oficial reciente la cantidad de ejercicios en
los que soportamos el déficit público. Así, entre 1961 y el 2002 en todos los años hubo déficit fiscal
acumulándose desequilibrios por el equivalente a 180% del PBI. Y luego, entre el 2003 y el 2008 ocurrieron
los únicos años con superávit fiscal totalizando en el acumulado el equivalente a 7% del PBI. Y ya desde
2009 y hasta 2019 volvieron a ser todos años ejercicios con déficit fiscal, acumulándose desequilibrios
por otro 40% del PBI. El grafico siguiente es elaborado por la OECD y muestra la evolución reciente del
resultado fiscal en Argentina.
Llegar a una situación sustentable requiere, por ende, aspirar al equilibrio o al menos a un déficit
financiable genuinamente en los mercados. Pero, más allá de ello, es de esperar que la participación del
gasto público en el PBI se reduzca, no solo para obtener equilibrios o financiamiento sustentable sino para
evitar la pesada carga que aquel supone para el sector privado.
Más allá de preferencias ideológicas, debe admitirse que Argentina es, según el FMI, el segundo país con
mayor gasto público en relación al PBI de toda Latinoamericana y el Caribe (último dato disponible en la
entidad), solo superado por Venezuela, lo que lleva a que en cualquier análisis empírico se concluya que
una tendencia a una postura moderada requiere -al menos- llegar a posiciones que se acerquen al
promedio de la reg
La estabilidad en las principales variables
Lo antes mencionado (de obtenerse) puede permitir un soporte para la estabilidad requerida en las
variables principales: tasa de inflación, niveles de precios relativos, tasa de interés y tipo de cambio.
En este sentido, inicialmente debe preverse la necesidad de un plan de estabilización monetaria
pospandemia y también de más largo plazo, para fortalecer la estabilidad macroeconómica (en este caso,
el sistema de precios relativos y del tipo de cambio real) y establecer un sendero de desinflación,
minimizando los riesgos de su aceleración. Aunque tan importante como el sendero de desinflación será
la minimización de la volatilidad de precios (los precios son una señal fundamental en una economía
capitalista, ya que contienen mucha información de y para consumidores, productores e inversores).
La estabilidad macroeconómica mejorará de manera sustentable la capacidad de consumo, alentará el
ahorro, potenciará el financiamiento, facilitará la inversión y estabilizará el tipo de cambio en adelante.
Pero ello requiere, además, sostenibilidad. A propósito, un equilibrio como el referido permitiría
converger a una tasa de inflación propia de este tiempo en el mundo: la tasa de inflación mundial fue en
2019 de 3.5% (Banco Mundial) y ha descendido sistemáticamente desde el 12,4% en 1980. En Argentina
será este año de más de 40% y el año pasado fue sustancialmente mayor aun a este índice.
A una tasa de inflación moderada se llegará con un plan de estabilización, pero con un programa de largo
plazo basado en objetivos de sustentabilidad en los equilibrios generales. Con un programa sistémico e
integral, virtuoso y que genere expectativas favorables por parte de los actores económicos que, para
decidir, proyectan. Debe al efecto preverse un plan consistente con metas precisas y alcanzables, que
tienda a bajas en la tasa anual de inflación año a año. Para ello debe elegirse entonces la consistencia y
previsibilidad (y credibilidad) fiscal, una consecuente política monetaria sana (evitando la monetización
del déficit, pero también los excesos monetarios en general) y una política de competencia de la que se
hace referencia más abajo en este trabajo.
Una nueva fortaleza institucional
La calidad institucional resulta un pilar básico para la buena performance económica, social y política. Ello
supone en primer lugar el respeto irrestricto de la Constitución Nacional como vértice superior de la
pirámide jurídica: un sistema que respeta la Constitución favorece un ambiente que garantiza armonía,
concordia y previsibilidad.
Los derechos y las garantías constitucionales (especialmente los incluidos en la inicial “Parte Dogmática”)
representarían ese conjunto de consensos básicos comunes que se reclaman para nuestro país (la
Constitución vigente ha cumplido hace algunos meses apenas 25 años y fue convalidada por la gran
mayoría de los actores políticos de Argentina en la última convención constituyente de 1994).
Ello supone que las políticas públicas y las normas inferiores a la carta magna no sobrepasen (como ha
ocurrido en no pocas ocasiones durante muchos de los últimos años) los derechos en ella reconocidos.
Una práctica adicional esperable es instaurar el respeto de la estabilidad y la previsibilidad normativas,
que permitan la planificación y ejecución por parte de los actores económicos y sociales de acciones
respectivas.
El World Justice Project elabora anualmente el Índice de Estado de Derecho en el mundo, en el que evalúa
los siguientes indicadores: límites al poder gubernamental, ausencia de corrupción, existencia de un
gobierno abierto, vigencia de derechos fundamentales, el orden y la seguridad públicas, el efectivo
cumplimiento regulatorio y la eficacia del sistema de justicia. En el citado índice, en la edición 2020,
Argentina se encuentra en el lugar 48 entre 138 países medidos (el ranking es liderado por Dinamarca,
Noruega, Finlandia, Suecia, Países Bajos, Alemania, Nueva Zelanda, Austria y Canadá y Estonia). Argentina
se encuentra en él por debajo de otros países de nuestra región como Uruguay, Costa Rica y Chile.
La vigencia de la pirámide jurídica que garantiza la prevalencia de los derechos fundamentales por sobre
decisiones políticas de las autoridades constituidas, la previsibilidad y fortaleza institucionales que
prevalecen sobre las administraciones gubernamentales de cada periodo y la supremacía de los derechos
sobre el mismo poder político son requisitos para el crecimiento y el desarrollo; y Argentina debe mejorar
la calidad institucional que garantiza decisiones de largo plazo por parte de los particulares.
Además, los bienes públicos deben ser complementarios al capital privado y trabajar para aumentar la
productividad global de una economía. Por ende, otra forma de encarar el problema del sector público
es la mejora de la provisión y calidad de los bienes públicos que generen un salto de la productividad, lo
que redundará en un aumento del PBI y, por ende, del empleo, la movilidad social y la recaudación
impositiva.
El costo de la adaptación ante la excesiva politización, la imprevisibilidad, la inestabilidad y la aleatoriedad
surgidas de decisiones políticas es un peso alto que obstaculiza el progreso. La corrección de una
congestión regulatoria en favor de más estabilidad futura y a la vez una flexibilidad normativa es un
requisito para ello.
Una economía con mayor inversión
Uno de los efectos de la instauración de un orden como el antes referido será la mejora en la inversión
privada (tanto de origen argentino como de origen externo), la capacidad de consumo, la paulatina
recuperación del ahorro y la ampliación de la capacidad exportable argentina.
En relación con la tasa de inversión, que resulta un fundamento básico para concebir una economía
pujante y sana, debe decirse que en los últimos años Argentina no ha logrado mejorar factores claves
para apuntalar un crecimiento sostenido, como son el nivel de inversión, el acceso al financiamiento, la
reforma tributaria, o el costo laboral, entre otros.
El nivel “deseado” de la relación inversión/producto para economías en desarrollo es de entre 23/25% y
es una condición necesaria para alcanzar una senda de crecimiento sostenible. La Argentina se encuentra
desde hace años en una posición de infrainversión, lo que repercute seriamente en la productividad. Por
caso, el siguiente cuadro de CEPAL compara la tasa de formación bruta de capital fijo en Latinoamérica,
por países, y permite evaluar la condición de nuestra economía al respecto.
La situación se agrava si se advierte que la evolución de la inversión en relación con el PBI (lo muestra al
grafico siguiente) es en Argentina decreciente -mientras en los países de la región se ha mantenido (o aun
si hay caída no es en lo más mínimo comparable a la que exhibe Argentina)-.
El ordenamiento de los factores para que una mejor tasa de inversión sea alcanzable a través de un
modelo de equilibrio general y sostenible (y no a través de auxilios de corto plazo que apenas tratan de
corregir desajustes fundamentales) es, pues, una meta critica para la Argentina.
La primera condición para que Argentina recupere una tasa de inversión adecuada es la normalización
macroeconómica y la vigencia de un sistema institucional vigoroso, estable y previsible.
Instrumentos
La obtención de lo antes requerido supone -además de objetivos estratégicos y lineamientos de gestiónalgunas reformas específicas. Se exponen a continuación ciertas propuestas en diversas asignaturas
orientadas a tal fin.
A) El régimen tributario
La Argentina requiere un doble ajuste en su sistema tributario. Por un lado, debe propender a reducir la
denominada presión tributaria porque el costo impositivo actual es un impedimento (no es el único) para
la competitividad. Por el otro, debe tender a una simplificación en el sistema, dado que los costos de
cumplimiento afectan la capacidad de acción de personas, prestadores, empresas y organizaciones.
El Banco Mundial publica la lista (ranking) de todos los estados/países del globo, según el porcentaje de
pago de impuestos y contribuciones en relación con las ganancias de las empresas. En ese informe la
institución citada expone a Argentina como el país con la segunda mayor tasa porcentual impositiva real
del planeta (apenas debajo de Comoros). La lista de los que se encuentran entre los de mayor porcentaje
en este ranking referido, basado en la información del Banco Mundial, se exhibe a continuación.
Según la institución citada el promedio de pago porcentual sobre las utilidades en el mundo es 40,04%,
mientras que en Latinoamérica y el Caribe es 46,6%, y en los países de la OCDE (en la que Argentina
pretende ingresar) es 41,2%. A su vez, en los países de ingreso medio es 41,3%. En Argentina, es 106,3%.
En base a la evidencia comparada puede pretenderse que la Argentina reduzca sustancialmente la carga
impositiva sobre las utilidades de las empresas para converger con países con los que compite o aún
coopera. Aunque también debería preverse una flexibilización del sistema de administración del pago de
tributos, y una estabilización en la evolución de la creación, adaptación y modificaciones de los mismos
(la previsibilidad y la baja aleatoriedad son requisitos en el éxito económico).
Por un sistema tributario funcional para una nueva economía
Más allá de lo antes referido, y profundizando en sus características puntuales, debe decirse que el
sistema tributario argentino en su conjunto presenta las siguientes dificultades:
• Vigencia de normas inconsistentes con principios constitucionales y que afectan la legitimidad del
sistema.
• Exceso de carga tributaria sobre las empresas.
• Uso abusivo de impuestos de emergencia y de tributos distorsivos que afectan la competitividad
de la economía.
• Desaliento de las inversiones.
• Desaliento de las exportaciones.
• Excesiva conflictividad en particular en los tributos locales.
• Elevada complejidad -especialmente en las normas administrativas de recaudación-.
• Excesiva variabilidad y modificación de las normas, y poca estabilidad en las reglas.
• Crecimiento exponencial del marco normativo.
• Creciente avance sobre los derechos de los contribuyentes y restricción del acceso a una justicia
confiable, sobre todo en los tributos locales.
• Falta de medidas que favorezcan a las pymes y a las economías regionales.
• Ampliación desmedida de los regímenes de retención en la fuente con base en presunciones y
dificultad en el recupero de saldos a favor (SIRCREB).
Las potestades tributarias en la República Argentina
El régimen republicano y federal adoptado en nuestra Constitución Nacional conlleva a que en el sistema
tributario argentino operen (y convivan) diversos planos de gobierno: el federal y los locales (las
Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los más de dos mil municipios de provincia). El poder
tributario que cada uno de tales estratos ejerce no es ilimitado, sino que -por el contrario- resulta definido
por la Constitución Nacional, las respectivas Constituciones Provinciales, por el denominado derecho
intrafederal integrado por la Ley N° 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos (que desde el año
1994 adquirió rango constitucional) y por los pactos complementarios, especialmente el denominado
Pacto para el Empleo la Producción y el Crecimiento suscripto en 1993 (mediante la ley 24.307 el Estado
Nacional adhirió al mentado Pacto Federal por sí, y por la entonces -1993- Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires -hoy Ciudad Autónoma de Buenos Aires-), así como por el sistema horizontal de limitaciones
conformado por el llamado Convenio Multilateral.
La propia Constitución Nacional, reformada en 1994 (cfr. art. 75, inc. 2, segundo párrafo) establece que
el Congreso Nacional deberá dictar una “ley convenio”, esencialmente para repartir la recaudación de los
tributos nacionales, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias. No es un dato menor (que
probablemente no sea esto precisamente un avance en esta materia) que a partir de 1994 la
Coparticipación Federal adquiriese jerarquía constitucional expresa.
En cuanto a los denominados “Pactos Fiscales”, también configuran acuerdos programáticos
interjurisdiccionales, multilaterales -entre la Nación y las Provincias- pertenecientes al llamado
“federalismo pactista”, desde que participan de la naturaleza de los tratados-contratos y de los tratadosley, a la vez que configuran una limitación a las potestades tributarias de las Provincias (y de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires) como medio para fijar y ejecutar políticas uniformes entre los sujetos
federales (tendientes al crecimiento de la economía nacional y de reactivación de las economías
regionales, y cuyas directivas, en palabras de la misma Corte Suprema de Justicia de la Nación -CSJN-, son
operativas y vinculantes para las partes adherentes).
El impuesto sobre los ingresos brutos
Si bien la Ley 23.548 establece parámetros para otros impuestos (los de sellos, inmobiliario, automotor),
por su incidencia y agresividad, en esta propuesta se hace foco en el impuesto a los ingresos brutos,
tributo cuya recaudación es fundamental dentro de los ingresos tributarios de las jurisdicciones locales.
Un grave problema se plantea cuando, en salvaguarda de la recaudación –y en desmedro de las
instituciones jurídicas– la propia Administración rompe, mediante disposiciones de propia producción
(generales e individuales), tales compromisos preexistentes asumidos y las normas vigentes, afectando
valores constitucionales federales. Los ejemplos son vastos y conocidos, y los repertorios de
jurisprudencia son la evidencia.
Es esencial no perder de vista que el impuesto sobre los ingresos brutos tipifica como hecho generador
el ejercicio de una actividad económica, en tanto que los ingresos brutos sólo conforman uno de los
elementos cuantificadores del hecho imponible habitual y lucrativo, de suerte tal que constituyen
solamente la base imponible o de cálculo del hecho generador de la obligación impositiva.
A lo dicho antes se puede agregar que la ruptura unilateral e inconsulta de los compromisos asumidos
por las jurisdicciones locales importa cuanto menos una afrenta directa al federalismo cooperativo y de
concertación y un agravio inmediato al principio de seguridad jurídica que, con base en el principio
constitucional de legalidad, exige previsibilidad y certidumbre normativa. Es que tanto la estabilidad de
los negocios jurídicos como del orden justo de la coexistencia imponen el reconocimiento de agravio
constitucional sobre la base de modificaciones imprevisibles del criterio legal que regía el caso.
Sanciones impropias
Es común que los organismos de recaudación provinciales establezcan las referidas sanciones sin una ley
que las avale.
Exenciones que luego son dejadas sin efecto
Atendiendo a las características distorsionantes sobre la economía, propios del impuesto indirecto sobre
los ingresos brutos, fue que advino dicho Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento
acordado entre la Nación y las Provincias el 12/8/93, en el cual tales partes adherentes convinieron
objetivos comunes tendientes “…al crecimiento sostenido de la actividad económica, la productividad y
los niveles de ocupación…”, por medio de la adopción de “…políticas uniformes que armonicen y
posibiliten el logro de la finalidad común de crecimiento de la economía nacional y de reactivación de las
economías regionales…”.
Entre otras medidas de carácter tributario, se convino entonces la modificación del impuesto sobre los
ingresos brutos disponiendo la exención sobre determinadas actividades productivas en la inteligencia de
que se trata de un gravamen que encarece sensiblemente los costos de producción y desalienta la
creación de empleo. El incumplimiento del compromiso es sancionado con la privación a la jurisdicción
local infractora de su porción de coparticipación en el producido del tributo nacional afectado (art. 13º).
Convenio multilateral
Se trata de un acuerdo entre las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, para distribuir bajo ciertas
condiciones la base imponible del impuesto sobre los ingresos brutos. En consecuencia, el convenio tiene
como único objeto distribuir la base imponible entre las jurisdicciones adheridas, con el propósito de
evitar la múltiple imposición que se produciría si los Fiscos locales gravaran con la misma base de medida
la actividad que realice un contribuyente en forma indivisible en dos o más jurisdicciones. Su carácter de
norma federal surge de la propia ley de coparticipación de impuestos nacionales. En efecto, su art. 9, inc.
d) (ley 23.548), lo incluye al obligar a las jurisdicciones locales adherentes a la aplicación de las normas
del Convenio Multilateral. Existe en esta materia algunas cuestiones pendientes, a saber:
Protocolo adicional al convenio multilateral
Una de ellas es tornar operativo el protocolo adicional al convenio multilateral, que tiene por objeto
preservar al contribuyente cuando se plantea una controversia por aplicación de distintos criterios
interpretativos por parte de los Fiscos sobre la forma de aplicar el Convenio Multilateral. Contempla un
mecanismo de compensación en el cual el contribuyente recibe un documento de crédito que utiliza para
cancelar las diferencias originadas entre las jurisdicciones involucradas.
Puede ser solicitado por los Fiscos, y también por los contribuyentes. El requisito que debe ser eliminado,
en los casos que su aplicación sea solicitada por los contribuyentes, es el vinculado con la disposición que
establece que debe demostrar, en el momento procesal de la interposición de la acción/recurso del
artículo 24, inciso b) del Convenio Multilateral, que existe error entre las jurisdicciones interesadas.
Regímenes de recaudación
Resulta una deuda pendiente el análisis de fondo referido a cuáles son los límites y facultades que
ostentan a los efectos de la regulación de estos regímenes. Los citados organismos poseen facultades en
punto a establecer pautas a las cuales deben sujetarse las jurisdicciones adheridas en materia de
regímenes de recaudación, ello así producto del motivo que convocó a las jurisdicciones adheridas a
celebrar el Convenio en cuestión, y que no es más que distribuir la base imponible entre las jurisdicciones
adheridas, con el propósito de evitar la múltiple imposición que se produciría si los Fiscos locales gravaran
con la misma base de medida la actividad que realice un contribuyente en forma indivisible en dos o más
jurisdicciones.
La proliferación de regímenes de recaudación justamente es fuente de ese fenómeno (por la múltiple
imposición). La acumulación de saldos a favor y las trabas impuestas para su recupero o la inexistencia de
mecanismos para ello, que lo tornan ilusorio, violan el principio constitucional de legalidad y la institución
de la reserva de ley que obliga a regular la materia concreta con normas que posean rango de ley,
particularmente aquellas que tienen que ver con la intervención del poder público en la esfera de
derechos del individuo, toda vez que en estos casos se estaría estableciendo un nuevo impuesto por la
autoridad administrativa.
Se constituyen también en un empréstito forzoso, expresamente prohibido por la constitución nacional,
en tanto sean impuestos por la administración. Finalmente, resulta a todas luces evidente que la manda
dispuesta en 1995 en cuanto a la armonización en miras a un régimen único de retenciones y
percepciones está incumplida, tal vez en plena conciencia de las referidas tachas que podría tener una
reglamentación de este tipo, hasta tanto no se encuentren definidos los límites y alcances de las
facultades de la Comisión Arbitral.
Tasas municipales
Una tasa es la contraprestación en dinero que pagan los particulares al Estado o a otros entes de derecho
público en retribución de un servicio público determinado y divisible. Según la doctrina es la prestación
pecuniaria exigida compulsivamente por el Estado, en virtud de ley, por la realización de una actividad
que afecta especialmente al obligado, siendo de notar al respecto que la última parte del concepto no
significa que la actividad estatal debe traducirse necesariamente en una ´ventaja´ o ´beneficio´ individual,
sino tan sólo que debe guardar cierta relación con el sujeto de la obligación, por cualquier circunstancia
que lo vincule jurídicamente con el servicio público instituido.
No puede omitirse citar el precedente de nuestra Corte Suprema mediante el cual sostuvo que es un
requisito fundamental que al cobro de la tasa se corresponda siempre la concreta, efectiva e
individualizada prestación de un servicio público a algo no menos individualizado (bien o servicio) del
contribuyente. En este marco procede analizar la situación de estos tributos.
En materia de tasas municipales la profusión de cargas tributarias a las empresas y demás contribuyentes
adquiere dimensiones casi absurdas, si es que no fueran demasiados graves, por cuanto violan, en
términos generales, normas constitucionales, acuerdos federales, jurisprudencia y, en definitiva todo se
convierte en un ejercicio de buscar alguna denominación diferente y un sector que creen posibilidades
de contribuir, aunque ello sea al margen del régimen jurídico de la imposición y otras contribuciones.
A simple título de ejemplos podemos mencionar las sobretasas sobre los ingresos públicos, las sanciones
impropias, las exenciones que se anulan imprevisiblemente, las tasas que gravan el paso de un vehículo
por una localidad (comúnmente llamado impuesto a la valija), las tasas sobre el uso del espacio privado
por publicidad y propaganda, violando el derecho de propiedad, la imposición sobre los baldíos,
independientemente de cualquier servicio prestado, la desvinculación de la prestación de un servicio con
el cobro de una tasa, tasas sobre el ejercicio profesional, vincular el gravamen comúnmente llamado
licencia comercial, no a un servicio sino a los montos de venta, que ni siquiera demuestra capacidad
contributiva y tantos otros que demuestran un notable imaginario pero escaso apego a los objetivos de
la imposición y del régimen constitucional en la materia. Podríamos completar innumerables folios de
este trabajo con situaciones puntuales, pero creemos que es suficiente la enunciación realizada como
muestra de la absoluta distorsión en este aspecto.
Ley 23.548 de coparticipación federal de impuestos
La ley actualmente vigente 23.548 creó un régimen (general) transitorio de distribución de recursos
fiscales entre la Nación y las provincias a partir del 1° de enero de 1988 y ratificó la vigencia de la Comisión
Federal de Impuestos. “La ley regirá desde el 1° de enero de 1988 hasta el 31 de diciembre de 1989. Su
vigencia se prorrogará automáticamente ante la falta de un régimen que lo sustituya”
Compromisos derivados de la ley de Coparticipación: La Nación asume, en lo que resulte aplicable, las
obligaciones previstas, en los incisos b), c), d), e) y f) del artículo 9°, por sí y con respecto a los organismos
administrativos y municipales de su jurisdicción sean o no autárquicos.
Contenido del artículo 9 (parte pertinente): La adhesión de cada provincia se efectuará mediante una ley
que disponga:
• Que acepta el régimen de esta ley sin limitaciones ni reservas;
• Que se obliga a no aplicar por sí y a que los organismos administrativos y municipales de su
jurisdicción, sean o no autárquicos, no apliquen gravámenes locales análogos a los nacionales
distribuidos por esta ley.
Finalmente, cabe señalar que también fueron promovidas distintas demandas administrativas ante la
Comisión Federal de Impuestos, con el objeto de que el mencionado organismo declare que el tributo
impugnado se encuentra en pugna con el régimen de coparticipación federal especial instituido en
sistema por las leyes federales nros. 23.966 y 24.699 y el decreto ley 505/58, y a su vez, con el régimen
de coparticipación federal general previsto en el art. 9, inc. b), de la Ley 23.548
Otras propuestas en la materia
Mientras lo anterior se logre, en la transición pueden esperarse ciertas decisiones que mejoren la
condición de acción de las empresas. Por caso, un aspecto a considerar es el de los regímenes de
información tributaria. Ellos imponen una innecesaria carga administrativa a las empresas.
Asimismo, los regímenes de percepción y retención suelen generar permanentes saldos a favor que no se
corrigen, lo que agrega un componente más a la ya de por sí elevada carga tributaria que sufren las
empresas. Recientemente fue creado el Sistema de Recaudación sobre Tarjetas de Crédito y Compra
(SIRTAC) por la Comisión Arbitral del Convenio Multilateral (integrada por representantes de las provincias
y la Ciudad de Buenos Aires) para aplicar retenciones de tributos locales sobre las ventas cobradas
mediante las tarjetas de crédito.
Para aliviar este escenario, puede avanzarse en las siguientes líneas:
• Eliminar regímenes de información a partir de la total generalización de la factura electrónica.
• Disminuir efectivamente los regímenes de retención y percepción de impuestos nacionales (ante
tal carácter que adopta el impuesto sobre los débitos y créditos en cuentas bancarias) y extender
el cómputo a cuenta de IVA, contribuciones de la seguridad social, etc.
• Deberían derogarse los regímenes provinciales que se aplican sobre las liquidaciones de tarjetas
de crédito a los comercios. Si estos planes no se eliminan es conveniente que se mantenga el
SIRTAC que al menos los coordina y va a evitar mayores saldos a favor, pero teniendo en cuenta
que este sistema es un intento de ordenamiento de un caos tributario subnacional que no debiera
existir.
Adicionalmente debe decirse que en 2017 el Congreso Nacional sancionó una reforma tributaria con el
espíritu de reducir la presión fiscal y de este modo favorecer la competitividad de las empresas. Sin
embargo, persisten diversas cuestiones (y aparecen reformas) que dificultan dicho propósito. Aunque las
restricciones presupuestarias que enfrenta actualmente el Estado dificultan la reducción de la carga
impositiva, podría avanzarse con algunas cuestiones. Con el objeto de converger hacia un esquema
impositivo que lleve a una reducción del denominado “costo argentino” se sugiere:
• Derogar o suspender por al menos tres años el llamado impuesto cedular o impuesto a las
ganancias a la renta financiera dada la evidente inequidad que representa ante la actual situación
del mercado financiero.
• Continuar con el incremento de la porción del Impuesto sobre los débitos y créditos en cuentas
bancarias computable a cuenta del impuesto a las ganancias, llevándolo al 100%.
• Ampliar el espectro de impuestos a cuenta de los que se puede computar lo abonado por
Impuesto sobre débitos y créditos. Además de Ganancias, incorporar IVA, Bienes Personales
Responsables Sustitutos y Contribuciones a la Seguridad Social.
• En el caso de saldos a favor de libre disponibilidad de IVA e Impuesto a las Ganancias, expandir el
espectro de impuestos posibles de acreditación a los recursos de la Seguridad Social.
• Establecer la aplicación del ajuste impositivo integral por inflación. El ajuste vigente, de naturaleza
contable, debe extenderse a lo impositivo, no incorporando limitaciones como la que establece
que corresponde el ajuste solo cuando la inflación supera el 100% en tres años.
• Acordar con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la reducción progresiva de
alícuotas del impuesto sobre los ingresos brutos, la coordinación de regímenes de recaudación de
impuestos y su progresiva eliminación, el establecimiento de procedimientos expeditivos de
devolución de saldos a favor, en todos los casos con la fijación de metas e hitos cuantificables y un
control efectivo por parte de la Nación. Se debe como parte de esos acuerdos legitimar a los
contribuyentes para exigir su cumplimiento. Los acuerdos se deben celebrar y aplicar bajo el
principio de buena fe contractual para que no ocurran situaciones como la sufrida por el Comercio
que en último «Consenso Fiscal» vio elevarse significativamente las alícuotas del impuesto en un
número importante de jurisdicciones.
• Reabrir el revalúo impositivo, con una amplia difusión y alícuotas reducidas para otorgar una base
más razonable a la generalización del ajuste impositivo por inflación.
Por su lado, considerando que el país usualmente (si bien en el presente mes de agosto acabó de resolver
el default) atraviesa dificultades en materia de deuda pública derivadas de la falta de acceso a los
mercados voluntarios de crédito (que probablemente se mantengan en el tiempo pese a la regularización
reciente), a la par que una parte no menor del sector privado registra atrasos en sus obligaciones con el
fisco, es útil considerar lo siguiente:
El Decreto 609/2019 y normas reglamentarias relacionadas aprobaron la aplicación de títulos de la deuda
pública al pago de tributos nacionales, pero de forma excesivamente limitada. Por ello es dable proponer
(con el propósito de generar mayor demanda para los títulos públicos –lo que tenderá a mejorar sus
cotizaciones– y de que se generen incentivos para el pago voluntario de obligaciones tributarias corrientes
y vencidas) lo siguiente:
• Para las personas humanas, autorizar la aplicación de títulos de la deuda pública (a su valor
técnico) al pago de los impuestos a las Ganancias y sobre los Bienes Personales, hasta un cierto
porcentaje del impuesto correspondiente al anticipo o saldo de declaración jurada.
• Autorizar el pago total de obligaciones tributarias a cargo de la AFIP vencidas y exigibles al
31/12/2018, incluso en litigio, de modo que resulte en un incentivo a regularizarlas.
• Las autorizaciones debieran alcanzar tanto al tenedor original de los mencionados títulos como
al sujeto que los adquiera en el mercado, de esta forma se aseguraría un mercado secundario.
• Establecer un programa de rescate de deuda emitida en el exterior a mediano plazo, de tres a
cinco años, con la opción que el contribuyente cancele hasta un cierto porcentaje de sus tributos
entregando títulos cada año –o todos juntos el mismo año– a cambio de una constancia de pago.
Adicionalmente, una referencia especial y específica es la relativa a la situación de las empresas que
operan en el sector turismo que se ven afectadas negativamente por las tarifas abusivas impuestas por
entidades recaudadoras de derechos intelectuales, como SADAIC, ADISCAPIF, entre otras. Vale señalar
que se han registrado casos en los que los aranceles impuestos son hasta 10 veces más altos que los que
cobran sociedades similares de otros países iberoamericanos. Por otra parte, diversos comercios deben
abonar gravámenes municipales por publicidad en vidriera vinculada a la identificación del propio
comercio, los productos que comercializa, la aceptación de ciertos medios de pago, etcétera. Se sugiere
al respecto reducir o eliminar estos costos con las siguientes medidas:
• Evitar abusos en materia de aranceles por derechos intelectuales, estableciendo valores
razonables. En este sentido, es positivo el antecedente de la Resolución 371/2018 de la
Secretaría de Comercio, que multó a la Sociedad Argentina de Autores y Compositores (SADAIC)
por abuso de posición dominante.
• En el marco de la Comisión Federal de Impuestos, impulsar acciones para suprimir el pago de
tributos por publicitar los productos que el propio establecimiento comercializa, medios de pago
que acepta, etc. Se deben eliminar totalmente los gravámenes a la llamada “publicidad interior”.
• Obtener un compromiso real de las jurisdicciones locales con los principios pactados en el
“Consenso Fiscal”, restringiendo las tasas municipales a la retribución del costo de los servicios
prestados a los contribuyentes y acotando el ejercicio de los poderes tributarios al propio ámbito
territorial, respetando las normas constitucionales y legales vigentes.
B) Moneda y medios de pago
En lo que hace a la necesidad de una reforma monetaria se puede afirmar que Argentina carece
técnicamente de moneda. Pero es imposible pensar en transacciones de largo plazo o en poder evaluar
un proyecto de inversión sin moneda.
Para que algo sea considerado moneda debe cumplir con dos requisitos: a) ser ampliamente aceptado
como medio de intercambio y b) ser reserva de valor. Pero el peso no es reserva de valor. Nadie atesora
pesos o demanda pesos porque sabe que día a día pierde poder de compra. Lograr que una moneda fiat
(un simple papel impreso sin respaldo) sea aceptado como moneda, exige tener confianza en el emisor
de ese papel. Hoy día las instituciones jurídicas, políticas y económicas son las que respaldan las monedas
que circulan en el mundo y en Argentina esas instituciones, por el momento al menos, no generan la
confianza suficiente como para actuar como respaldo del peso. Dicho sea de paso, en Argentina se han
destruido 5 signos monetarios: el peso moneda nacional, el peso ley 18.188, el peso argentino, el austral
y este actual -que está en vías de extinción-. Un peso actual es igual a un billón de pesos moneda nacional.
Hasta tanto Argentina no tenga una moneda no podrá haber contratos de largo plazo. Se podría pensar,
entonces, en desregular relativamente el mercado monetario y permitir que se realicen transacciones en
las monedas que las partes acuerden. De hecho, la población terminará optando por hacer transacciones
en dólares, en euros y, tal vez, algunas transacciones de corto plazo en pesos. Esto permitiría tener un
sistema monetario en forma inmediata y el peso, al estar en competencia con otras monedas, debería ser
de mejor calidad que la actual. Caso contrario la gente dejaría de usarlo.
Hoy el Banco Central no tiene mayor capacidad de hacer política monetaria porque en términos prácticos
no hay moneda. Pero solo se puede hacer política monetaria si se tiene moneda, de manera que el BCRA
no pierde nada con que haya competencia de monedas porque lo que produce ya no puede denominarse
moneda. Para tener un sistema monetario que permita transacciones de largo plazo, solo es necesario
establecer por ley que nadie está obligado a recibir pesos como forma de pago si el contrato se realizó en
otra moneda. O sea, modificar el Código Civil y Comercial.
Por otro lado, hay que considerar como punto de partida para esta propuesta que, dada la larga tradición
confiscatoria de depósitos, Argentina tiene uno de los sistemas financieros más chicos del mundo
tomando depósitos/PBI. Y que el crédito no se imprime, sino que es la contracara del ahorro. Solo puede
otorgar crédito quién previamente generó ahorro, que es ingreso no consumido, de modo que no hay
que confundir crédito con emisión de moneda.
El ahorro argentino está en el exterior luego de décadas de confiscaciones de depósitos bancarios en
forma directa o vía impuestos. Esos ahorros, depositados actualmente en el exterior, no van a volver hasta
que Argentina no demuestre tener seguridad jurídica y ser respetuosa de los derechos de propiedad. Es
más, el actual stock de LELIQs y Pases Netos que actualmente igualan la base monetaria, generan todas
las dudas para que alguien esté dispuesto a traer sus depósitos a un sistema financiero que tiene esos
instrumentos del BCRA en su activo, instrumentos que fueron emitidos y son de imposible pago porque
el BCRA no cuenta con ingresos para cancelar el principal ni los intereses.
Por lo tanto, hasta que se logre la seguridad jurídica y la confianza necesarias para repatriar ahorros, se
podría establecer que las personas físicas y jurídicas puedan realizar pagos desde sus cuentas del exterior
a otra cuenta del exterior o local por transacciones que se realicen internamente.
Puesto, en otros términos, sin un sistema financiero con volumen no se puede pensar en tener crédito
interno para financiar el consumo y la inversión. Y el ahorro de los argentinos no volverá al sistema
financiero mientras no se genere la confianza que se requiere. Por lo tanto, si se combina la posibilidad
de hacer contratos en otras monedas y formular pagos desde cuentas del exterior a otra cuenta del
exterior formalmente, se restituye la existencia de una moneda y del crédito para recuperar ambas
instituciones que hoy carece Argentina: una moneda y un sistema financiero.
Estos dos puntos (reestablecer un sistema monetario y utilizar los ahorros argentinos en el exterior)
podrían contribuir a mejorar rápidamente la salida del estancamiento económico argentino.
C) La oferta de financiamiento
Un requisito para mejorar el acceso al financiamiento por parte de las empresas y los particulares en
Argentina es contar con un sistema financiero más grande, más moderno, más profundo. No se trata solo
de redireccionar la escasa oferta actual sino de incrementar esa oferta. La Argentina tiene el sistema
financiero con menor profundidad en su exposición al sector privado en relación con el PBI en toda la
región. Y ello es en principio consecuencia de los desequilibrios macroeconómicos, los entornos políticos
y los contextos institucionales.
Lo muestra la siguiente infografía provista por el Banco Mundial (crédito interno al sector privado como
porcentaje del PBI, con los últimos datos disponibles de la institución).
Como se observa, Latinoamericana en su totalidad muestra un crédito al sector privado del 56,5% del PBI.
El mundo muestra 133%. Argentina, el último en el ranking, solo 16%.
Argentina puede proponerse como meta llegar en un lapso prudencial (diez a quince años) al promedio
regional. Para ello resultará crítica (además de las mejoras en el marco de referencia antes explicitadas)
la recuperación del ahorro, la prevalencia de la seguridad y previsibilidad jurídicas y la vigencia de un
sistema financiero que actúe en un marco menos congestionado por sobrerregulaciones.
Pero, adicionalmente, Argentina debe propender a tener un mercado de capitales que permita alentar la
inversión. En el mundo, los mercados de capitales financian la actividad económica de manera creciente
y en las economías desarrolladas lo hacen con más intensidad que el propio sistema bancario. En nuestro
país, como efecto de la inestabilidad, la complejidad y la aleatoriedad en el ambiente financiero, todo ello
ha impedido que el mismo tenga la relevancia requerida. Por ende, lo primero a buscar es la recuperación
de equilibrios para hacer del sistema financiero algo más robusto.
Medidas de corto plazo
Mientras tanto ello se logre, pueden preverse algunas soluciones de corto plazo para la transición hasta
obtener lo antes referido. Al efecto, de inicio, también como presupuesto, conviene aceptar que una
parte no menor de la actividad económica se da por canales informales, conllevando una pérdida de
recaudación tributaria y una competencia desleal que perjudica a las empresas. Y que por ello la
bancarización de las operaciones es una herramienta relevante para luchar contra este fenómeno. Por
ello se propone un paquete de medidas tendientes a incrementar las operaciones por medios electrónicos
de pago y así lograr una mayor bancarización.
• Volver a implementar la devolución parcial de IVA por compras con medios electrónicos.
• Derogar la facultad de imponer un costo al depósito en efectivo en entidades bancarias.
Recientemente se eliminó para pymes, pero esto debería ser extensivo a todo tipo de empresa.
• Fijar plazos máximos en la acreditación de las ventas con tarjetas de crédito y débito. Las
reducciones anunciadas son un avance en la dirección correcta, pero debería profundizarse. En
tarjetas de crédito, el plazo no debería exceder las 48 horas. En tarjetas de débito, debería ser
automático, porque así opera en la cobranza de la tarjeta.
• Eximir de comisiones y gastos administrativos a las operaciones con tarjeta de débito, toda vez
que lo que dispuso la AFIP en el marco de la Ley 27.253 obliga a los comercios a aceptar este
medio de pago.
• Fijar con claridad que el riesgo de cobranza debe estar en cabeza de las emisoras, que son
quienes emiten la autorización. No cabe delegar la responsabilidad de comprobar la fiabilidad de
los datos de la tarjeta o del documento en el comercio, por cuanto éste no cuenta con los
elementos técnicos y de capacitación suficientes.
• Establecer que los intereses correspondientes a ventas financiadas con tarjetas de crédito son
facturados por el comercio por cuenta y orden de la entidad bancaria emisora de la tarjeta, a fin
de no duplicar la carga impositiva en concepto del impuesto sobre los ingresos brutos.
Adicionalmente, deberían eliminarse los aranceles que se calculan sobre intereses.
• Invertir en infraestructura de comunicaciones, para favorecer la adopción de medios de pago
electrónico.
• Reforzar la difusión de estas modalidades de pago y sus beneficios entre consumidores y
empresas.
• Eliminar o reducir drásticamente los regímenes de retención de impuestos nacionales y locales
sobre las liquidaciones de las empresas de tarjetas de crédito y débito ya que se aplican el
impuesto sobre los débitos y créditos en cuentas bancarias y el SIRCREB (régimen de recaudación
bancaria del impuesto sobre los ingresos brutos).
D) El apoyo productivo
Las condiciones generales antes descriptas son requisito para que la economía en su conjunto recupere
vigor. Sin embargo, mientras las nuevas bases se consoliden pueden preverse propuestas de salida y
adaptación en la transición, pensadas para diversos segmentos de la economía nacional, como las pymes
o las economías regionales.
Para las PyMEs
Es reconocido el gran aporte que las micro, pequeñas y medianas empresas hacen a la economía nacional
y a la generación de empleo. Asimismo, que son especialmente vulnerables ante la volatilidad
macroeconómica y la caída del consumo. Es por eso que resulta primordial avanzar con la implementación
de medidas de fomento específicamente dirigidas a este segmento (adicionales al régimen de facilidades
de pago aparte señalado). Al respecto, se sugiere implementar un conjunto de acciones inmediatas como
las siguientes:
• Avanzar con la sanción de la denominada “Ley Pyme 2”. Transitoriamente, y hasta que dicha
norma logre tratamiento, prorrogar los beneficios de la “Ley Pyme” cesados el 31/12/2018.
• Resolver el tema del plazo en la Factura de Crédito Electrónica (FCE), estableciendo que de no
existir plazo contractual explícito y formal, se considere que el mismo es de 30 días para el pago.
Y en caso de certificación previa a la emisión de la FCE, fijar que el plazo de la misma no puede
exceder de los 30 días corridos contados desde la entrega del bien, la realización de la obra o la
prestación del servicio. Y, además, implementar el cheque diferido electrónico.
• Modificar el reglamento de la ley del impuesto a las ganancias a efectos que los gastos originados
en el descuento de las FCE resulten gastos deducibles para la determinación del citado tributo.
• Disponer un régimen de afectación del cupo dispuesto para las compañías de seguros con
afectación regional para el sector Pyme e incluyendo a nuevos clientes. Caso contrario se
concentra en las principales plazas en clientes ya bancarizados y habituales de la entidad
bancaria.
• Eliminar el requisito de normalización de las obligaciones previsionales y fiscales para el
otorgamiento del crédito a Pymes. De otra forma, se genera una peligrosa situación de corte de
la cadena de pago y cheques rechazados, que se da conjuntamente con la agobiante situación
de elevada tasa de interés real.
• Establecer la opción para la tributación en cabeza de los socios, en el caso de sociedades, con
una escala progresiva, con retenciones por la sociedad. Por otra parte, establecer una cuenta
tributaria única, con saldos de libre disponibilidad, hacia terceros u otros impuestos, incluidas las
contribuciones al sistema de seguridad social.
• Utilizar las Sociedades de Garantía Recíproca (SGR), como Garantizar, para desarrollar el acceso
al mercado de valores, tema que, conjuntamente con la FCE, favorecería la incorporación de las
pymes al sector financiero bancario o no bancario.
• Disminuir los tiempos requeridos actualmente para los trámites de inscripción en el registro de
inversores y obtener la aprobación de las inversiones en el régimen de promoción de los
emprendedores.
• Considerar la conveniencia de establecer una política similar a la existente para los parques
industriales para paseos de compras a la calle, con una serie de atractivos para las empresas que
allí se instalen.
• En términos generales y como más arriba se expuso para lo total, aliviar la elevada presión
tributaria que sufren las PyMEs. Para ello, se pueden establecer alícuotas previsionales
diferenciales para estas empresas (distinguiéndolas de las grandes, y distinguiendo a las micro,
pequeñas y medianas entre sí). Asimismo, en el caso de PyMEs – personas físicas, fijar
deducciones ajustadas a mecanismos propios de la cuarta categoría; en lo referente a
autónomos, fijar regímenes de transferencia de monotributistas a autónomos con
amortiguación de efectos de carga tributaria en el tiempo; establecer regímenes de
progresividad en la cuota desde los montos fijos a los variables. Asimismo, debería permitirse a
los exportadores la utilización de los reintegros para cancelar todas sus deudas no vencidas. Los
anticipos del impuesto a las ganancias para sujetos empresa deberían distribuirse en 10 períodos
uniformes.
Para las economías regionales
Argentina registra un desarrollo territorial marcadamente desigual. La concentración económica y
poblacional genera múltiples distorsiones. Para paliar esta situación, las porciones del territorio más
relegadas requieren de políticas específicas de promoción y apoyo. Se sugieren las siguientes acciones:
• Extender el adelantamiento de la aplicación plena del mínimo no imponible de contribuciones
de la seguridad social a más regiones y actividades, eliminando la facultad de fijar
arbitrariamente el límite para ser pyme.
• Considerar un régimen de diferenciación de Imposición a las Ganancias según el grado de
desarrollo regional.
• Instrumentar un mecanismo que contemple la limitación de los Aportes No Reembolsables de
Nación a las Provincias y a los Municipios que no se ajusten a políticas de restricción de la presión
tributaria y de la aplicación de los excesivos regímenes de retención o percepción.
• Profundizar la renovación y ampliación de la infraestructura de transporte (vial, ferroviario,
aéreo, portuario e hidrovías) como así también en materia de conectividad, siendo estos dos
elementos claves para la integración territorial.
Sobre la informalidad
La informalidad y la venta ilegal en sus diversas modalidades (callejera, “saladitas”, mediante redes
sociales sin formalización, contrabando, “bagayeros”, falsificaciones, etc.) registra una notable incidencia
en el territorio nacional y en sectores productivos diversos, generando pérdida de recaudación,
competencia desleal, riesgos de salubridad, invasión del espacio público, etc.
Por ello se propone crear una norma que establezca claramente los aspectos que debe contemplar la
instalación de una actividad comercial o de prestación de servicios, de lo cual ya existen antecedentes
(Buenos Aires, Neuquén, etc.). Asimismo, crear cuerpos especiales de fiscalización de la “cadena de valor”
informal (y no solo el eslabón minorista), para revisar los aspectos migratorios, fiscales, laborales,
bromatológicos, etc., con sanciones especiales por constituir asociaciones ilícitas o infracciones
acumuladas. Deben precisarse claramente las excepciones necesarias para actividades como las
artesanías. En casos de incumplimiento, otorgar plazos de regularización.
Sobre las tarifas de servicios públicos
La corrección del precio de las tarifas de los servicios públicos, aunque está suspendida y es en el futuro
una medida necesaria (atento al desfasaje existente entre los costos de estos servicios y lo efectivamente
abonado por los usuarios, con las consecuencias conocidas en materia de déficit fiscal y calidad de las
prestaciones), ha generado importantes dificultades en las empresas usuarias en los tiempos recientes.
La reciente y significativamente depreciación que registró la moneda nacional prevé anticipar futuros
aumentos de las tarifas. Por ello, y previendo que en el fututo deberá procederse a actualizar condiciones,
se propone, para morigerar el impacto de estas sobre los costos de las empresas usuarias, reducir la
alícuota incrementada de IVA (27%) contenida en el segundo párrafo del artículo 28 de la Ley 20.631
aplicable a la venta de gas, energía eléctrica, agua y servicios de telecomunicaciones, entre otras. De este
modo se aliviaría financieramente al Responsable Inscripto (reducción del saldo a favor en caso de existir)
y, en caso de Monotributo, resulta un costo menor el precio final de los servicios mencionados. Asimismo,
se debe evitar en todo el país utilizar los servicios públicos como medio de recaudación de tributos
provinciales y municipales.
Sobre el comercio interior y los servicios
El sector comercio y servicios es un actor clave en la esfera económica nacional, representando una
porción sustancial del PBI y del empleo registrado total de la economía. Considerando distintos períodos,
épocas, crisis y diversas circunstancias de la economía nacional e internacional, el sector ha oscilado en
su participación en el PBI en porcentajes superiores al 60% y cercanas al 65%, siendo importante destacar
que la evolución del valor agregado bruto del sector es acompañada casi en forma paralela al desempeño
económico general de la economía. Esto señala claramente el rol fundamental del sector en la actividad
local.
Los análisis de contribución sectorial al crecimiento revelan, también con claridad, el aporte del sector a
la expansión del PBI cuando el producto ha crecido, representando las tres cuartas partes de ese
crecimiento cuando ha ocurrido en los últimos quince años.
Finalmente cabe mencionar que alrededor del 65% del empleo privado registrado en la Argentina
pertenecen al sector comercio y servicios y la masa salarial se ha mantenido por encima del 60% del total.
Ello implicó para el año 2019 más de 4.000.000 de trabajadores en esta actividad.
Sin desconocer los indispensables aportes de otros sectores, y a diferencia de otras actividades, este
sector de la economía no lo hace de manera focalizada en algunas ciudades o regiones, sino de una forma
mucho más integral y territorialmente descentralizada: donde hay población, hay comercio de bienes y
servicios, como no ocurre con otros sectores. Asimismo, es ésta la actividad con mayor participación en
el total de empleadores, aporta buena parte de la recaudación de los principales tributos nacionales y
subnacionales, y el comercio de servicios representa casi un cuarto del intercambio exterior del país.
Por ello se propone como fundamental actualizar conceptos que son representativos de épocas
superadas y otorgar al agregado de valor, la innovación, el incremento de productividad y la capacidad de
otorgar empleo de los comercios y servicios el valor que tienen en la actividad económica y en impacto
en los aspectos sociales. Se analizan a continuación los diversos aspectos fundamentales que constituyen
la estructura funcional de la actividad, habida cuenta de la creciente importancia de los servicios tales
como los profesionales, las telecomunicaciones, las tecnologías de la información, la inteligencia artificial,
entre otras.
Distribución territorial
Según el MTEySS, en el año 2018 sobre un total de 631.080 empresas registradas, el comercio y servicios
representaban el 75%, con una distribución territorial en todas las jurisdicciones que representan desde
el 86,4% (Ciudad de Buenos Aires) hasta el 65,4% (Chaco).
Este grado de dispersión y distribución está indicando la importancia en el valor agregado, el empleo
generado, la magnitud de la cantidad de unidades económicas del sector y una armónica cobertura de
todos los espacios territoriales, cubriendo las necesidades básicas en todos los rincones del país,
constituyendo un factor de estabilización de los ciclos, pero también con una debilidad importante por su
principal característica de pymes, con problemas serios en cualquier situación de crisis. Es fundamental
por ello desarrollar políticas activas de eliminación de asimetrías territoriales con una descentralización
de los sectores actualmente concentrados.
Canales de comercialización
En términos generales los canales de comercialización son los de:
• Negocios de proximidad.
• Hiper y supermercados.
• Distribuidores mayoristas.
• Centros comerciales a cielo abierto.
• Centros comerciales shoppings.
Sin incursionar, todavía, en la venta on-line y las vinculaciones con la venta física, podemos advertir que,
antes de la actual pandemia y la “cuarentena”, se verificaba una estructura relativamente equilibrada,
respondiendo a las evoluciones del poder adquisitivo que provocan modificaciones importantes en la
frecuencia y el valor del ticket y en la localización de la boca de venta. En este contexto se verificó la
evolución de la distribución mayorista con un importante crecimiento, el desarrollo de las cadenas y de
las franquicias.
Se verificaron asimismo problemas de concentración con vinculaciones ciertas con el sistema de ventas
por los tradicionales medios electrónicos, que alteraron la noción de los precios, en un marco de
alteración de los precios relativos, situación que genera serios problemas de canalización de las
inversiones y del consumo. Es necesario, pues, transparentar los precios, incrementar la competencia, y
generar una adecuada distribución de la oferta desde el punto de vista territorial.
Venta online y venta física
La venta on-line está registrando un crecimiento muy importante en los últimos años, pero todavía no
representativo de un porcentaje significativo en el volumen total de ventas. Esta situación presenta
aspectos positivos y negativos.
Es positiva la incorporación de la venta por internet por facilitar la formalización, evitar la circulación
monetaria, propiciar la inclusión financiera, poner en manos del consumidor la utilización de la
competencia y posibilitar el acceso a los productos con independencia de la localización.
Pero presenta aristas negativas por provocar asincrónicamente la pérdida de empleo en el sector, al
producir ventas con mucho menor nivel de empleo. Ello no es negativo por sí, siempre que el proceso
vaya acompañado del desarrollo de nuevas fuentes de empleo con el avance de la tecnología y la
modificación de la estructura del empleo que se enmarca en lo conocido como inteligencia artificial y la
cuarta revolución industrial (o, mejor dicho, de los servicios).
La economía de plataformas -como se la ha denominado- implica la necesidad de ciertas regulaciones que
posibiliten el ejercicio de la competencia, la igualdad tributaria y la eliminación de la informalidad
incorporada en algunos mecanismos de comercialización. Tampoco es menor el problema de logística
que existe que requiere la descentralización de los centros de acopio y distribución.
Es fundamental pues lograr lo que se está desarrollando en algunos países: el equilibrio de base entre la
actividad de las bocas físicas y la operación on-line evitando distorsiones no naturales. El avance en las
reformas propuestas en este documento permitirá hacer más genuina la evolución de estas actividades y
almenar el desarrollo económico sustentable de estas formas.
Niveles de concentración
La concentración territorial existente es una consecuencia de la concentración urbana. En nuestro sector
existen en la Provincia de Buenos Aires el 30% de las unidades económicas formales y en la Ciudad de
Buenos Aires el 26%, lo que suma el 56% del total. Ello supera los valores de la distribución poblacional, y
refuerza el efecto negativo de la concentración económica y urbana existente en el AMBA.
Resultará sumamente compleja la resolución de problemas fundamentales como los de la pobreza, el
costo y precio de los productos y servicios, el funcionamiento institucional de la república, la
neutralización del régimen federal constitucional en los hechos, el impacto político con un efecto negativo
sobre los principios republicanos, etc.
En ese contexto el comercio y los servicios presentan un nivel de concentración menor en la venta física,
pero muy superior en los canales on-line. Se trata de un problema de índole general que excede a nuestro
sector en cuanto a la solución. Las reformas integrales e instrumentales antes mencionadas en este
trabajo deberían tender a reducir este problema y mejorar equilibrios territoriales.
Financiamiento
Sin perjuicio de lo que se desarrolla más profundamente en otra sección de este trabajo, con relación a
este sector específicamente debe decirse que (como ya se expresó) el financiamiento en Argentina
representa un problema importante según cualquiera de las variables demostrativas de los niveles de
inclusión financiera: préstamos al sector privado sobre el PBI, , número de sucursales y su distribución,
número de cajeros automáticos, cuentas bancarias abiertas, individualizando las activas, al margen de las
operativas para jubilaciones y otras prestaciones sociales, nos arrojan niveles realmente propios de un
país de grave nivel de subdesarrollo.
Se ha generado así un deficiente funcionamiento del crédito como factor activo del crecimiento de la
economía y en relación a este sector en particular. Tal es así que la composición de la cartera de créditos
(pese a su poca significación) tiene un marcado sesgo hacia el préstamo al consumo, con una amplia
dispersión del riesgo y un elevado costo.
La inversión debe ser considerada no solo como bienes físicos transformadores (denominados bienes de
capital), sino en todos los valores que conforman la base de crecimiento de la actividad económica, por
su velocidad de circulación y de generación de nuevo valor agregado.
En el financiamiento no bancario, fundamentalmente a través de los medios electrónicos, se han
registrado desvíos importantes en cuanto al costo y la transparencia de los precios, con fenómenos de
abusos de posición dominante que han sido parcialmente corregidos. Es fundamental la gestión de la
autoridad monetaria y de las económicas para convertir al financiamiento en una herramienta de
desarrollo, racionalizando sus costos, regionalizando la inclusión financiera, limitando los excesos de
abuso de posición dominante, lo que no debe implicar un exceso reglamentarista, sino propiciar un
régimen de libre competencia pleno, contrario a formas oligopólicas o monopólicas.
No es menor en este aspecto el tratamiento de los sistemas de calificación y reglamentos de crédito
destinados al sector pyme. Y tampoco es menor la duda respecto a la evaluación del crédito en la actual
y próxima situación.
Por ello, para este sector es conveniente analizar la actual esterilización en Leliqs por 1,6 billones de pesos,
con un costo superior a los 0,608 billones anuales, en un proyecto de promoción de la demanda directa
a las bocas de venta mediante los medios electrónicos de pago, con plazos de gracia y tasa cero de interés,
que no es una medida de largo plazo, pero sí fundamental para estabilizar la demanda en un nivel superior
de actividad.
Informalidad y venta ilegal
En lo que respecta al impacto de la informalidad específicamente en el sector comercio y servicios, se
debe consolidar el combate a la venta ilegal que se desarrolla en complejos comerciales no
convencionales – ferias internadas, multipunto, mercados, manteros o similares que contemplen la
instalación de varios locales dentro de un mismo predio–, en vista a la competencia desleal que ésta
representa, el importante perjuicio fiscal que provoca, la precariedad laboral que implica y su vinculación
con otros delitos, además de la alteración de las relaciones de vendedor-consumidor.
Asimismo, se deben implementar acciones legales, continuas y coordinadas entre los distintos poderes y
organismos del Estado en sus tres niveles, tendientes a erradicar la venta ilegal callejera (que además de
los perjuicios señalados previamente, representa una ilegítima invasión del espacio público) y los
mecanismos de venta por redes sociales o determinadas plataformas, actividades que ha registrado un
importante auge en diversas ciudades del país.
El combate de la venta ilegal no solo debería hacerse en su modalidad minorista sino también en toda la
cadena de comercialización. Este tipo de actividad ilícita suele implicar la existencia vinculada de redes de
contrabando, trabajo en talleres en condiciones de semi esclavitud, piratería del asfalto, generación de
productos apócrifos, e incluso, en algunos casos, con probable vinculación con el narcotráfico.
Se deben establecer normas orientadas a detectar y evitar el transporte de bienes adquiridos en la cadena
ilegal de comercialización, lo cual implica controlar el transporte de mercaderías presuntamente para uso
personal, tanto en medios públicos como privados –particularmente en los ingresos provinciales, donde
operan los contrabandistas. Y se debe evitar que tales normas obstaculicen el transporte normal de
mercaderías debidamente formalizadas o el desarrollo de actividades lícitas que se establecen sobre la
base del alquiler temporario.
Tratamiento fiscal
El tema se ha desarrollado en profundidad en el correspondiente acápite, pero es importante señalar la
profunda distorsión que se produce en el tratamiento fiscal en las jurisdicciones provinciales y municipales
y en algunos tributos o exenciones nacionales entre el comercio y servicios y otras actividades que no
responden, a nuestro juicio, a razones fundadas de rentabilidad o de efecto multiplicador de la inversión.
Es una antigua concepción, que creemos muy vinculada a la escuela fisiocrática de la economía en la que
la que lo que vale es lo físico, ignorando plenamente los efectos sobre la generación de riqueza y su
distribución.
Logística
En esta materia, esencial para el desarrollo de formas modernas de comercialización y de la reducción de
costos, estamos muy lejos de alcanzar niveles relativamente aceptables. Suficiente demostración de la
situación es nuestra posición en el ranking “Doing Business” del Banco Mundial en el que ocupamos el
puesto 119 de entre 190 países. El atraso de la infraestructura logística se manifiesta en una dinámica de
costos crecientes, que es precisamente lo que debemos eliminar. La inversión en todo el entorno
mesoeconómico (pública y privada) debe ser planteada como un objetivo estratégico.
Desburocratización
Más allá de las consideraciones efectuadas antes en este trabajo, pueden preverse también algunas
propuestas operativas para avanzar en lo inmediato en la flexibilización en trámites y gestiones ante el
sector público. A menudo se señala –y con razón– que Argentina padece de excesivos procedimientos
burocráticos que limitan las posibilidades de expansión de las empresas y de la economía en su conjunto.
Algunas de las acciones que pueden tomarse para remediar esta situación son:
• Generar esquemas de “ventanilla única”, de manera de centralizar y facilitar los diversos
procesos burocráticos demandados por los tres niveles del Estado (federal/nacional,
provincial y municipal), para las acciones de personas, familias y asociaciones y empresas.
• Extender a todo el país el denominado “monotributo unificado”, que permite que pequeños
contribuyentes paguen de una sola vez la carga impositiva que les corresponde por el sistema
nacional, el provincial (Ingresos Brutos) y el municipal (tasas). El sistema ya rige en Córdoba
desde mediados de 2018 y en 2019 se extendió a otras provincias.
• Efectuar modificaciones a los reglamentos técnicos y certificaciones que tiendan a
burocratizar innecesariamente las actividades económicas. Un antecedente positivo en este
sentido es la Resolución 169/2018 de la Secretaría de Comercio, que derogó la resolución de
Seguridad Eléctrica N° 171/2016.
• Unificar los códigos de procedimientos fiscales de los municipios. Asimismo, debería
modificarse el Código Civil y Comercial de la Nación, a fin de volver a la unificación de las
normas de prescripción en las fijadas por dicho Código.
• Lograr que los trámites que se realizan en una dependencia estatal –y la información que de
éstos se derivan– estén a disposición de las restantes reparticiones gubernamentales, para
evitar la multiplicación innecesaria de gestiones o presentaciones.
• Disponer que el carácter de empresas Pyme sea otorgado por el Estado de oficio en base a
la información con que cuenta la AFIP sin perjuicio de la posibilidad de reclamar de las
empresas en caso de disconformidad.
Derechos del consumidor
Las acciones de clase son un valioso instituto del derecho, pero la forma en la que muchas veces son
aplicadas en Argentina (basadas en precedentes judiciales, en ausencia de una efectiva regulación que
determine cómo debe encauzarse el proceso legal) da lugar a abusos, típicamente en manos de
organizaciones que, en lugar de defender genuinamente a los consumidores, lucran con la “industria del
juicio”, perjudicando a los comercios y a los consumidores que operan de buena fe.
Se propone al efecto en este documento tomar medidas para evitar que las acciones de clase y el
beneficio de litigar sin gastos deriven en una “industria del juicio” que perjudican a las empresas y a los
consumidores que actúan de buena fe. La CAC elaboró un anteproyecto de ley sobre el tema (que por
razones de espacio y método no se incluye en este trabajo pero para quien lo solicite se pone a
disposición).
E) La legislación laboral
Una propuesta ineludible es la necesidad imperiosa de generar una verdadera reforma laboral.
Transformación esta que solo puede darse, tal como precedentemente nos hemos referido, en el marco
de un crecimiento sostenido de la economía. A tal efecto deberá lograrse que el sistema económico
recupere capacidad productiva procurando un desarrollo sustentable y ello en el marco de una necesaria
estabilidad económico-financiera. Asimismo, este desarrollo en el ámbito del trabajo, deberá tener como
pilar fundamental la inversión tanto local como internacional ya que esta es justamente el motor del
trabajo, el ahorro y el consumo.
El mercado laboral argentino registra en la actualidad importantes desafíos, vinculados a problemas
arrastrados desde hace décadas (como ser la informalidad y el desempleo) y a otros más nuevos, como
los que se derivan del cambio tecnológico (por ejemplo, la necesidad de capacitar a la fuerza laboral en
las nuevas tecnologías y modalidades de contratación). Estos tres aspectos antes señalados son los que
necesariamente debe recoger la reforma laboral que propiciamos.
Téngase en cuenta que, en nuestro país, en referencia a los cambios tecnológicos, este no ha tenido una
verdadera reingeniería organizacional en este aspecto. Entre nosotros, en términos generales (hay
excepciones), las nuevas tecnologías se han reducido a la incorporación de la informática en niveles
básicos. Las innovaciones más complejas no han tenido mayor receptividad en el ámbito del sector
empresario. Claro está que, como se hace mención antes, han existido excepciones, como aquella que
constituye la aplicación de la ingeniería genética en la producción agraria y la introducción de procesos
automatizados en alguna empresa de vanguardia.
Pero lo cierto es que el proceso de innovación científico-tecnológico en los países desarrollados del
mundo globalizado se encuentra reflejado en el ámbito de la microelectrónica, la cibernética, la robótica,
la ya mencionada ingeniería genética, la biotecnología y la utilización y descubrimientos de nuevos
elementos y materiales. De todo lo antes expuesto, aun en el desarrollo productivo que se intentó llevar
a cabo a partir del 2002 -y que fracasara en forma gradual y sostenida a partir del 2009- no se incorporó
de ello y hasta la fecha se lo ha hecho en prácticamente muy poco.
En cuanto a la informalidad y el desempleo, situación ésta -que se venía agravando desde el año 2009 por
una crisis económica que desde esa fecha y año a año se fue agudizando en el país- hoy se ve potenciada
por la pandemia de COVID-19. Esta inédita circunstancia seguramente llevará al empleo informal a un
guarismo sensiblemente superior al 40% del total de los asalariados (en la grave crisis del 2003 el total de
los trabajadores no registrados era cercano al 50% de lo que constituía el universo de los trabajadores).
El desempleo abierto afectaba ya antes de la irrupción del COVID-19 a más del 10% de la población
económicamente activa (PEA). Asimismo, debe tenerse en cuenta que los subocupados (aquellos que
trabajan menos de 35 horas por semana por causas involuntarias y están disponibles para trabajar más
horas) rondaban ya el 12% de la PEA; mientras que los ocupados que trabajan más de 35 horas y que
estarían disponibles para trabajar aún más horas representaban aproximadamente 13% de la PEA.
Sumando estos tres porcentajes se llega a casi 35% de la PEA: un número muy importante de personas
que generan presión sobre el mercado laboral. El restante 65% de la PEA parece estar en una mejor
situación, pero sería un error creer que está exento de dificultades.
Resulta relevante destacar que existía antes de la emergencia sanitaria actual más de un tercio de los
asalariados que se desempeñaban en el mercado informal. Está arraigada modalidad se traduce en
precarización e inestabilidad para los trabajadores; menor recaudación para el Estado nacional; y una
competencia desleal desde el punto de vista empresarial. Además, constituye desde el punto de vista de
la consolidación institucional una situación, en la práctica, de grave anomia ya que, en los hechos, el
trabajo, particularmente el precario, queda totalmente desregulado. Por otra parte, y en paralelo a la
situación del empleo del sector privado; en el ámbito público se registró un notable crecimiento de los
puestos de trabajo en los años posteriores a la crisis de 2001. En concreto, la cantidad de empleados
públicos creció un 70% entre aquel año y 2014, explicado este aumento en un 51% por el crecimiento del
empleo público provincial.
Lo antes señalado provocará una gran masa de mano de obra en disponibilidad, donde quienes
conformen la misma estarán dispuestos a prestar servicios sin mayores discusiones salariales y al margen
de la protección de las normas laborales. En cuanto a aquellos que aún tengan un trabajo registrado
seguramente correrán el riesgo de perder su ocupación y no les importará, por temor a no conservar su
puesto, la violación que se haga de las normas que los amparan.
Como contracara de lo dicho, el plexo normativo laboral, actualmente vigente, por imperio de los hechos
probablemente se tornará inoperante y carente de toda eficacia. De allí la necesidad de llevar adelante y
con urgencia una reforma laboral moderna. La misma deberá hacerse sobre la base del principio genérico
de protección y tutela, poniendo especial significación en los regímenes de entrada y salida del trabajador
–por la creación de procesos de registración simplificados y sistemas indemnizatorios adecuados-. Así
también se deberá contemplar el desarrollo de las relaciones laborales -por nuevas figuras de
contratación, diferentes esquemas en las modalidades de trabajo y en el régimen de jornada-. Constituye
punto principal de todo lo hasta aquí analizado, por expresa remisión a un verdadero y autentico
desarrollo tecnológico, la formación progresiva y permanente -y con alto nivel educativo de los
trabajadores-.
Debe tenerse en cuenta que la actual pandemia ha agravado algo que ya era critico antes, y que volverá,
por lo tanto, a ser exponencialmente crítico cuando pase la actual circunstancia excepcional de origen
sanitario. Estas cuestiones, particularmente los porcentajes elevados de trabajo informal y los índices
alarmantes de desocupación han calado –y seguramente lo harán aún más– en nuestra realidad social.
Así, su reversión no solo demandará la creación de un marco normativo adecuado y efectivo sino también
de una modernidad tal que recoja las tendencias inherentes a la matriz definitiva de la economía global.
Ello por cuanto, se debe considerar, así, la necesidad de encontrar nuevas soluciones y respuestas a un
problema que responde a nuevas causas y como tales anteriores y ajenas al problema de la pandemia.
Sin perjuicio que el COVID-19, actuando como un verdadero catalizador, afecte agravando la actividad
económica y la situación social de modo excepcional.
Aun cuando se prevea cierta normalización del agravamiento de la crisis económica social que la referida
pandemia provocó y de algún será superada en breve, deberá admitirse que la situación laboral en
nuestro país requiere necesariamente las reformas que aquí auspiciamos. Queda claro que el mercado
laboral argentino registra en la actualidad importantes desafíos (anteriores a la emergencia, agravados
por ella, y proyectables en el futuro), que ameritan no solo respuestas desde la política pública sino
también desde el sector privado a través de sus actores sociales en el mundo del trabajo.
Una tarea clave es el logro de una macroeconomía ordenada. Por ello no debe desconocerse el espacio
para la aplicación de políticas específicamente orientadas al mundo del trabajo. En definitiva, la
elaboración de políticas laborales, por los múltiples aspectos involucrados y su complejidad, demanda la
activa participación no solo de las autoridades gubernamentales de los diversos niveles, sino también de
los representantes de los trabajadores y de las empresas. Sin pretender elaborar un programa de
Gobierno en la materia –algo que implicaría un exceso en sus competencias–, la CAC (en este aporte)
efectúa para el futuro inmediato y previendo un escenario de recuperación de normalidad, las siguientes
propuestas, surgidas de un conjunto de previsiones que elaboró previendo un mejor funcionamiento del
mercado de trabajo argentino.
La litigiosidad laboral
Entendemos que, desde las propuestas que seguidamente se formulan, la litigiosidad laboral quedaría en
la práctica normalizada reduciéndose así a una adecuada -si bien necesaria- expresión.
Tres son básicamente los pilares de la litigiosidad en el ámbito del trabajo, de los cuales seguidamente
expondremos al respecto.
• Los reclamos derivados de las relaciones laborales no registradas o hecho en forma insuficiente.
• Las situaciones derivadas de las enfermedades y accidentes de trabajo.
• Las vicisitudes resarcitorias generadas como consecuencia de la ruptura del contrato del trabajo.
Relaciones no registradas o defectuosamente registradas
Deberían reducirse incentivos a litigar previendo que las eventuales multas que surjan, por ejemplo, del
trabajo incorrectamente registrado y por el cual se evadieron cargas sociales, no sean percibidas de forma
directa por el empleado implicado, sino que se destinen a solventar el sistema previsional (que habría
sido perjudicado por la pérdida de aportes y contribuciones no abonados). En todos los casos, las multas
que se establezcan deberían ser proporcionales al nivel de evasión. Por otra parte, conjuntamente con
esta situación consideramos necesario la instrumentación de un adecuado blanqueo laboral al que
seguidamente nos referiremos.
El blanqueo laboral
En la situación actual, el empleo asalariado no registrado asciende a un 36% del total de trabajadores en
relación de dependencia (según datos informados actualmente por el INDEC). Esta situación genera
múltiples perjuicios: para los trabajadores involucrados representa una pérdida de derechos (laborales,
previsionales y de la salud); para las empresas que sí cumplen con sus obligaciones significa una
competencia desleal; para el Estado, en tanto, implica una significativa pérdida de recursos del sistema
previsional, lo que compromete la solvencia fiscal.
Por otro lado, el monotributo social, dependiente de ANSES, se presenta como un paso positivo para
incorporar a la economía formal a trabajadores que se deben insertar en las nuevas modalidades de
vinculación laboral (ej., plataformas), autónomos, emprendedores de sectores vulnerables e integrantes
de cooperativas de trabajo.
La propuesta es que la regularización no puede basarse en un endurecimiento de los controles y multas,
que pueden poner en riesgo la continuidad de las relaciones laborales. Contrariamente, se debería
39
disponer un amplio régimen de regularización de las relaciones laborales vigentes en el sector privado
(con exclusión de los trabajadores de casas particulares y agrarios, relaciones laborales que tienen
características propias que ameritan un tratamiento diferencial).
Dicho esquema podría prever la condonación de deudas de la seguridad social por todo trabajador que
se halle total o parcialmente no registrado al momento de puesta en marcha del esquema y hacia el futuro
esperan en el pago de las contribuciones y aportes por los nuevos trabajadores que se incorporen. En
caso de que se verifique que el empleador ha cometido fraude al momento del blanqueo, perderá los
beneficios de este, y deberá hacerse cargo de las multas e intereses correspondientes.
Las aseguradoras de riesgos de trabajo
En la situación actual, en febrero de 2017 el Congreso Nacional aprobó la reforma a la Ley de Riesgos del
Trabajo a través de la Ley 27.348 (complementaria de la original 24.557/95). Si bien se reconocen avances
en cuanto a que ha disminuido notablemente el inicio de juicios por accidentes a partir de la obligación
de tener que realizar un trámite previo ante las Comisiones Médicas establecidas por la mencionada
reforma, aún resta la reglamentación respectiva.
La propuesta, pues, es cumplir con lo dispuesto en la 27.348, y lograr –si bien las provincias más
importantes ya lo han hecho– que el resto de las provincias adhieran. De manera que la Justicia ponga en
marcha en cada una de las jurisdicciones que han adherido al nuevo sistema y al resto que adhieran los
Cuerpos Médicos Periciales, en los términos de la Ley.
Por otra parte, se deberán incentivar los acuerdos que se generen en sede administrativa por
autocomposición de las partes frente a discrepancias que pudieran existir a los dictámenes periciales
emitidos por los cuerpos médicos respectivos y ello –una vez obtenida la adhesión plena- a nivel Nacional.
Esto implicará un desacople de los honorarios de los peritos respecto del resultado de un proceso judicial
por cuanto no se llegaría al mismo, o si contrariamente se optase por el litigio también quedarían los
honorarios de los expertos desvinculados donde pasarían a cobrar únicamente por el trabajo realizado y
no un porcentaje sobre el monto total del juicio.
El cambio otorga mayor certidumbre a las empresas y tranquilidad a los trabajadores, y permite calcular
costos ciertos para tarifar las primas, acabando con la dispersión pericial y la falta de control.
El cese laboral
En la situación actual la Argentina cuenta con un sistema de indemnización que desalienta la contratación
de nuevos trabajadores y hasta la permanencia de los que ya han sido contratados por los elevados costos
laborales que el mismo conlleva. La propuesta efectuada aquí consiste no en contemplar cambios en los
regímenes indemnizatorios -que por otra parte están establecidos desde hace más de 45 años en la
normativa laboral básica- sino incorporar fondos conformados sectorialmente que permitan la cobertura
en materia de preaviso y despido exclusivamente sin causa en los términos y con los alcances que
establecen los arts. 232 y 245 de la LCT.
Por ello, en ningún caso los fondos que aquí se propician pueden ni deben ser confundidos con el fondo
de desempleo que existe en el sector de la Construcción, ya que éste, entre otras cosas, responde a la
modalidad particular que posee el régimen de la referida actividad (contratos por obra con términos de
duración no mayores –salvo en algún supuesto de obra pública- a los dos años).
El registro público de sanciones laborales
En la situación actual una de las consecuencias negativas principales que tiene para una empresa estar
dentro del Registro Público de Sanciones Laborales (REPSAL, Ley 2.652) es la imposibilidad de acceder a
beneficios impositivos o crediticios durante la aplicación de la sanción. Si bien la finalidad de este Registro
es combatir el empleo no registrado, el trabajo infantil y la trata de personas, muchas veces la
burocratización del Estado impide a los empleadores liberarse de dicho registro luego de haber abonado
la multa correspondiente tras haberse detectado que incurrieron en alguna de las faltas antes
mencionadas.
La propuesta –más allá que de efectivizarse la reforma que aquí se propicia, el trabajo informal y este
instituto perderían toda preponderancia- es reformar sustancialmente el REPSAL para otorgarle la
necesaria relación entre los medios y losfines que se persiguen. Debiéndose así desburocratizar el trámite
previsto por el instituto para abonar las multas correspondientes. Así, se deberá ofrecer mayores
facilidades y acortamientos de los períodos por los cuales el empleador continúa figurando en este
Registro a pesar de haber regularizado la situación, los cuales pueden variar entre 30 días y tres años.
El mínimo no imponible en las contribuciones laborales
La situación actual es que la Ley 27.430 reduce la base de cálculo a través de la aplicación de un monto
mínimo no imponible, e introduce diferenciación por actividad económica. El monto se calcula a partir de
la variación de la inflación, mientras que se prevé que las alícuotas se unifiquen gradualmente en 19,5%
en el año 2022. Y la propuesta, en este sentido, es que se profundice el incentivo a las contrataciones de
personal a través del incremento del mínimo no imponible y una mayor reducción de la alícuota.
Las cláusulas por productividad
Se considera que la mejora de la productividad es un elemento indispensable para el logro del crecimiento
económico en el largo plazo. Sin embargo, a partir de los avances en la modernización de la economía
global el concepto de productividad ha cambiado radicalmente.
La nueva configuración de los mercados y la volatilidad de la demanda impusieron transformaciones
profundas en lo referido al trabajo y su articulación con los modos de producción. Así la introducción de
las tecnologías de punta, a las cuales ya nos hemos referido, como así también los nuevos criterios
organizacionales de producción (reingeniería organizacional, modelos de organización flexible, CAT-CAM,
just in time, fábrica difusa, etc.) afectaron profundamente el mercado laboral a nivel global.
En definitiva, el modelo productivo existente hoy en la economía moderna y globalizada se encuentra
referido a una producción variada de series acotadas de mercancías de alto valor unitario. Asimismo, la
mayor demanda se ha desplazado de la industria a los servicios y lo que es más importante las nuevas
tecnologías suponen un grado de complejidad que demanda trabajadores de alto nivel educativo.
También existe diferenciación entre las unidades de producción (empresas) como consecuencia de grado
de innovación tecnológica que posean.
Las diferencias antes apuntadas llevan también como renglón de la macroeconomía a la transformación
de la organización piramidal y la integración vertical de las empresas como verdaderas estructuras
productivas. Sin embargo y por las razones ya señaladas, estas fórmulas, propias del fordismo ya perimido,
son sustituidas gradualmente por unidades de producción más pequeñas y especializadas, relacionadas
en red con otras similares, caracterizadas por una mayor horizontalidad organizativa. Tendiéndose así y
en esta forma a externalizar tareas y/o segmentos del proceso productivo y descentralizar, en definitiva,
la producción.
Ahora bien, en la Argentina, como ya hemos visto, se necesita impulsar el desarrollo económico y social
–que hoy se encuentra largamente estancado– pero se seguirá, seguramente por mucho tiempo todavía,
en etapas de promoción productiva tradicional. Todo esto lleva a que las cláusulas de productividad
seguirán siendo por un largo tiempo necesarias y a que deban impulsarse y consensuarse así
exclusivamente en los convenios colectivos de trabajo dejando a cargo de la normativa los marcos
mínimos e inderogables (fijación consensuada de metas posibles, definición expresa de fórmulas, etc.) en
los cuales ellas sean implementadas.
La adaptabilidad de la jornada laboral
La situación actual debe partir del hecho de que las nuevas generaciones valoran cada vez más el logro
de un mejor equilibrio entre la calidad de la vida personal y la laboral. Asimismo, el cambio tecnológico y
las nuevas modalidades de trabajo que en virtud de aquel se derivan hacen que en materia de
organización laboral se diluya la nota de subordinación jurídica en el desarrollo de las mismas.
La propuesta aquí elevada es la introducción de una mayor adaptabilidad, modulación y autonomía en
diversos aspectos de la jornada laboral; sin repercusiones adversas para el normal desarrollo de las
actividades de las empresas. Podría preverse, en ciertas circunstancias, dependiendo de las características
del sector y de la actividad, algunas de las siguientes alternativas:
• Jornada mensual de 180 horas, en lugar de la jornada ordinaria tipificada por la Ley de Contrato
de Trabajo (LCT) de 45hs semanales. Permite que la carga horaria semanal sea distinta,
adaptándolas a las necesidades de las partes del contrato laboral. Pero respetando siempre y en
todos los casos los mínimos inderogables.
• El establecimiento de jornadas dispares con modulación alternada, rotativa, distribución
semanal con cómputos de horas despareja, etc. No menos de 4 días, ni más de 6: similar a lo
anterior (porque permitiría adaptar la jornada a las necesidades de empleador y del trabajador),
se visualiza la posibilidad de pactar la jornada semanal en no menos de 4 días ni más de 6 días.
Por ejemplo, se podría prestar servicios de lunes a jueves, y descansar viernes, sábado y
domingo.
• Pactar jornadas semestrales o anuales (también está relacionado con la extensión de la jornada),
en función de las necesidades personales del trabajador.
• Banco de horas extras (podría ser semanal o mensual), en donde el límite estaría dado por la
semana o el mes –según se haya optado–, siendo una propuesta superadora al límite diario
establecido hoy en día (en Argentina, el Dec. 484/2000 establece que la realización de horas
extras se encuentra limitada a un máximo de 3 horas diarias, 30 mensuales y 200 anuales).
• Compensación de horas extras con días adicionales de vacaciones: otorgar la posibilidad de que
el trabajador opte porque se le compensen algunas horas extraordinarias por más vacaciones,
con un tope preestablecido a definirse al momento de la sanción de la norma.
• Convenir alternativas en el inicio y la finalización de la jornada laboral: siempre y cuando la
actividad y el normal desarrollo de la empresa lo permita, pactar “bloques horarios” para dar
inicio y finalizar la jornada, para permitir un mejor aprovechamiento del tiempo por parte de los
trabajadores en el marco de sus actividades personales.
• Adaptar el trabajo en períodos de vacaciones familiares: siempre que el normal cumplimiento
de las tareas lo permita, considerar la posibilidad de teletrabajar (sobre esto se expone más
adelante).
Vale señalar que algunas de estas cuestiones se aplican en Argentina en casos particulares, por convenio
de empresa y no por convenio de actividad o ley
El teletrabajo
La modalidad del teletrabajo consiste en la posibilidad que tiene el trabajador de poner a disposición su
fuerza de trabajo y cumplir las tareas para las cuales fuera contratado de manera remota, es decir, alejada
del lugar donde la empresa desarrolla su actividad y con un domicilio constituido por él a tal efecto. Si
bien existen una reciente ley de teletrabajo, nosotros sostenemos que la LCT, -más allá de su vetustezrecepta, si bien con carácter genérico, esta modalidad en sus arts. 21 y 22, por lo que habría restado
solamente establecer la ratificación expresa de los artículos citados en función directa a esta nueva
modalidad y habilitar la regulación de aspectos de dicha modalidad por negociación colectiva.
Esta modalidad novedosa puede favorecer una mejor conciliación entre la vida familiar y la vida personal.
Hay diversos aspectos del teletrabajo que merecen especial atención, con el objeto de neutralizar los
efectos no deseados. Lo expuesto -claro está- se prevé a través de la negociación colectiva que por la
índole de la actividad que realiza la empresa adquiere una singular y vital relevancia en orden a la
regulación de la misma en los aspectos antes señalados.
Nuevas modalidades de contratación
Existiendo las denominadas “economías de plataforma,” deben considerarse a los mismos tipos
contractuales que pueden generar una “zona gris”. Ello toda vez que la nota de subordinación jurídica
propia del contrato de trabajo se debilita de tal manera que puede suscitar controversias acerca de su
existencia misma. Fundamentalmente ya que ellas no están plena ni expresamente contempladas en la
legislación vigente, lo que a menudo lleva a muchos a la informalidad o los convierte en germen de litigios
(por ejemplo, en materia de agremiación o de cargas sociales). Asimismo, esto genera distintas formas de
protección de los trabajadores en cuanto a beneficios de la seguridad social y provoca competencia
desleal entre empleadores producto de las distintas formas en que aquellos son contratados.
La propuesta en este ámbito es crear una figura jurídica expresa para los trabajadores bajo esta
modalidad, consistente en estar a disposición para prestar servicios de manera eventual en la ejecución
de tareas encomendadas, desarrollando su actividad fuera totalmente del ámbito de las diferentes
empresas o comercios que se los requieren. En esta forma se trata de que la sumatoria de costos laborales
no salariales que debe afrontar el empleador no termine afectando los aspectos positivos que tiene esta
innovadora forma de generar empleo. Se estima que esta modalidad ya ha creado 160.000 puestos de
trabajo que requieren cerca del 1% de los trabajadores ocupados de la Argentina.
Los subsidios sociales
Se estima que un 30% de los hogares argentinos y el 40% de la población percibe programas sociales de
transferencias monetarias, pensiones no contributivas o asistencia alimentaria directa. A nivel nacional –
es decir, sin tener en cuenta la multiplicidad de programas provinciales y municipales– hay en
funcionamiento por lo menos 36 programas sociales que buscan atender las diferentes problemáticas de
los sectores de la población que son más vulnerables económicamente. De estos programas, los laborales
representan un 19% del total, y concentran a más de un millón de beneficiarios.
La propuesta en este documento consiste en que debería impulsarse -no solo por su costo fiscal sino
también por el valor que tiene el trabajo como factor de cohesión social- la transición desde el simple
esquema de otorgar subsidios hacia el de la obtención del empleo productivo, mediante la refundición
de estos subsidios en el programa puente que posee el gobierno y la suscripción del Acta Acuerdo Marco
de Colaboración entre el Ministerio de Producción y Trabajo de la Nación, la Secretaria de Gobierno de
Empleo dependiente del Ministerio y Producción, la Cámara Argentina de Comercio y Servicios, la
Confederación de Mediana de Empresa y el Instituto Argentino de Capacitación Profesional Tecnológica
para el comercio con fecha 28 de mayo de 2019. Esto, para que haciendo un pasaje del trabajador
desocupado -que requiere la entidad- por los institutos de capacitación y formación que la misma posee
se les otorgue una salida laboral con posibilidad de poder tornarse permanente.
El seguro de desempleo
En la situación actual en el país rige un sistema de prestaciones por desempleo bajo la Ley de Empleo
24.013 para los trabajadores asalariados del sector privado que pierdan el empleo sin causa justa o por
fuerza mayor. Tanto su duración (entre 2 y 12 meses) como su monto (entre $1.875 y $3.000, más las
Asignaciones Familiares que correspondan) son variables y dependen del tiempo que la persona haya
efectivamente trabajado y contribuido al sistema de seguridad social, por lo que no cubre a los
trabajadores que se desempeñan en el mercado informal. Además, el monto del seguro, otorgado por
ANSES, disminuye gradualmente con el correr de los meses para desalentar la desocupación voluntaria y
estimular la búsqueda de trabajo. La propuesta consiste en este tema en ampliar el monto y la duración,
de modo que cumpla adecuadamente su función de protección, especialmente en momentos en los que
el cambio tecnológico puede derivar en cambios más frecuentes entre puestos de trabajo.
Las prácticas formativas
Poco tiempo atrás se debatió en las Comisiones bicamerales de Legislación General y de Legislación del
Trabajo del Congreso Nacional un nuevo proyecto al respecto, pero no obtuvo dictamen. Actualmente las
relaciones enmarcadas en estas prácticas generan incertidumbre en el empleador, con un elevado costo
en caso de no cumplir todos los requisitos, principalmente en Pymes. Y por otra parte lo limitado de la
extensión prevista no permite aprovechar plenamente los beneficios que éstas podrían generar en los
jóvenes que ingresan al mercado de trabajo. La propuesta en este sentido es articular los programas de
capacitación laboral, en conjunto con empresas y sindicatos, y crear también un Sistema de Prácticas
Formativas para jóvenes y estudiantes mayores de 18 años, a emplearse en instituciones públicas o
privadas, así como realizar acuerdos tripartitos (Estado, empresas y sindicatos), determinando claramente
los derechos y obligaciones de cada parte.
La capacitación
El mundo vive un proceso de acelerado cambio tecnológico. La denominada “cuarta revolución
industrial”, impulsada por tecnologías como inteligencia artificial, nanotecnología, microelectrónica,
cibernética, robótica, biotecnología, big data, blockchain, entre otras, si bien derivan en la perdida de
diversos puestos de trabajo también permiten la creación de otros.
Conforme lo antes expuesto, esto no necesariamente implica la generación de desempleo masivo y como
evidencia en este sentido puede tomarse el caso de que en países con un nivel avanzado de robotización
(EE.UU. o Alemania, por ejemplo) el desempleo es bajo (esto, en circunstancias normales que no están
incluidas en la expedición de la emergencia sanitaria de estos días). La propuesta en este documento es,
teniendo en cuenta que la prioridad debería ser la “protección del trabajador” y no la “protección del
puesto de trabajo”, que el foco se ponga en la “empleabilidad” de las personas. Así, la formación
permanente de la fuerza laboral debería ser una prioridad, con importante participación del sector
privado, atento su capacidad para captar las necesidades de las empresas.
El empleo joven
Como se señaló anteriormente, la desocupación afecta al 10,6% de la PEA de la Argentina. Sin embargo,
si el análisis se restringe al rango etario de entre 14 y 29 años la tasa de desocupación asciende al 18,6%
para los hombres y a 23,4% para las mujeres, lo que además de generar un problema social implica un
desaprovechamiento del bono demográfico con el que cuenta nuestro país. Queda claro que el flagelo
del desempleo golpea con particular intensidad al referido grupo, lo que amerita que existan políticas
específicamente dirigidas a él.
Al respecto la propuesta en este documento es, dado que la falta de experiencia suele ser un obstáculo
al momento de obtener un trabajo, que para los jóvenes que no hayan obtenido un empleo registrado
previo se establezca la eximición de contribuciones a la seguridad social por un cierto plazo (de uno o dos
años). Y, asimismo, deberían impulsarse políticas que mejoren la transición del ámbito educativo al primer
trabajo (tal como se expuso previamente en este documento).
Las licencias parentales
En la situación actual, la dificultad de conciliar la vida familiar y la laboral para mujeres y varones es uno
de los principales impedimentos para eliminar las brechas de género en el mercado de trabajo. Los
regímenes de licencias parentales en el país presentan altos niveles de heterogeneidad, dependiendo del
domicilio, situación laboral (quienes trabajan de manera informal no acceden a este derecho) y sector de
actividad en que se desempeñen las madres y padres.
La LCT establece los pisos mínimos a nivel nacional para el empleo privado, fijando 90 días de licencia por
maternidad, financiada en un 100% por ANSES. Para los varones, en cambio, la licencia por paternidad es
de solamente 2 días corridos después del nacimiento, y los costos deben ser afrontados por el empleador.
La LCT no contempla licencias familiares (compartidas por ambos progenitores y con goce posterior al
nacimiento del niño), y las familias homoparentales o adoptantes no gozan de los mismos derechos.
Una propuesta al respecto, en el marco de las sugerencias integrales que se elevan, es avanzar en un
régimen de licencias parentales que incorpore los nuevos roles y responsabilidades familiares para
madres y padres, y que reconozca la diversidad de configuraciones familiares homoparentales y
adoptantes, para contribuir a la conciliación de la vida familiar con el trabajo y promover la participación
de las mujeres en el mercado laboral.
Los espacios de cuidado
La tarea de cuidado de niños durante la primera infancia (0 a 3 años) a menudo recae -sin que exista
actualmente una verdadera razón para ello- en las mujeres. Ello suele limitar la participación laboral de la
mujer, especialmente cuando no se cuenta con los recursos para valerse de servicios privados de cuidado
infantil.
El artículo 179 de la LCT establece que recae en el empleador la obligación de habilitar salas maternales
y guarderías para niños. Sin embargo, este aspecto de la ley nunca fue reglamentado por el Poder
Ejecutivo y el referido artículo no establece así distinciones entre empresas grandes y Pymes, donde estas
últimas difícilmente pueden afrontar estos costos. Asimismo, la lactancia materna, al momento de
reinsertarse al trabajo, es un problema de salud pública que afecta a las madres al finalizar sus licencias
por maternidad. La LCT garantiza descansos diarios por lactancia, pero el 92% de las empresas no cuentan
con espacios propicios para ello.
Una propuesta presentada en este documento en este terreno es promover y garantizar desde el Estado
los espacios de cuidado de niños y niñas para permitir una mejor conciliación laboral y familiar; y que
además implicarían la creación de puestos de trabajo registrados en estas tareas de cuidado, que a
menudo se desarrollan en la informalidad. También la posibilidad de establecer una asignación por
reintegro no remunerativa pactada en convenio colectivo de trabajo con el objeto de retribuir a una
persona (babysitter) especializada en el cuidado de niños. Se podrían diseñar además campañas de
concientización y generar programas de adhesión a iniciativas de responsabilidad social corporativa,
equidad de género y respeto por los derechos de niños, niñas y adolescentes, como el Pacto Global de las
Naciones Unidas.
También, por otra parte, se puede incentivar (mediante desgravaciones impositivas) que las empresas
implementen programas integrales promocionando la equidad de género y derechos de niños, niñas y
adolescentes, e instalaciones de espacios para el cuidado infantil en los establecimientos laborales o fuera
de ellos, o mediante políticas de reintegro para aquellos empleados con hijos menores a 3 años
(considerando y diferenciando la situación de las pymes).
Lo laboral y la coordinación de precios y salarios
Desde hace más de una década, Argentina registra tasas de inflación anual de dos dígitos. Ello ha generado
mecanismos tales como la indexación de diversos contratos, los aumentos “preventivos” y la “carrera
precios – salarios”. Todo lo cual da lugar a la inercia inflacionaria –esto es, la tendencia permanente del
aumento de precios a perpetuarse–. Las imprescindibles medidas fiscales y monetarias que se requieren
para controlar este fenómeno bien pueden ser complementadas (pero en modo alguno sustituidas) por
políticas de ingreso, que como tales aceleren la desinflación y reduzcan los costos en materia de actividad
y empleo.
Como salida ante la emergencia, la propuesta en esta instancia presentada es para el corto plazo (para el
largo plazo las ideas al respecto están presentadas en el inicio de este trabajo como propuesta integral y
sostenible) fomentar la coordinación entre precios y salarios a través de la formación de espacios de
diálogo tripartitos entre el Estado, los empresarios y los trabajadores. Ello con el objeto de promover
acuerdos tendientes a reducir el ritmo inflacionario. Esta propuesta en modo alguno debe confundirse
con congelamientos unilaterales impuestos por el Estado, que a lo largo de la historia han mostrado su
ineficiencia.
Consideraciones finales en materia laboral
El progreso demanda una legislación acorde a los tiempos que corren. Los cambios que se operan en el
desarrollo de la historia de la humanidad modifican las normas y el mundo del trabajo no es precisamente
ajeno a estas alteraciones. Así las transformaciones tecnológicas y sociales que se verifican en el mundo
globalizado y por ende en la Argentina requieren necesariamente una modernización en materia laboral.
Sucede ello particularmente cuando nuestro país necesita irremisiblemente dinamizar y modernizar su
economía –tras un estancamiento de larga duración– y requiere mejorar su integración internacional, lo
que exige renovar la productividad y la competitividad. De lo expuesto en este documento se desprende
que existe importante margen para implementar políticas y acciones que tiendan a mejorar múltiples
cuestiones laborales de nuestro país. Y esta modernización en modo alguno debe implicar un deterioro
de las condiciones para los trabajadores.
Contrariamente, hoy son las normas vetustas, que como tales amparan ordenamientos y modelos
económicos ya perimidos y terminan así generando un mercado laboral anquilosado y abusivo, las que
perjudican a los trabajadores por la disponibilidad de mano de obra de los mismos -que se genera
bloqueando además el desarrollo particularmente productivo por la falta de incentivos a la inversión
retrasando así la introducción de los avances tecnológicos imperantes en la economía mundial y
relegando en consecuencia la formación, capacitación y desarrollo de los trabajadores.
F) La inserción económica internacional
Un efecto de la adecuación a la normalidad y modernidad de todas las numerosas disciplinas antes
referidas sería la mejor participación argentina en la economía internacional. Ello supondría más y mejor
comercio internacional y más y mejor participación en flujos de inversión internacional. Los países con
mayor intensidad en las relaciones económicas internaciones mejoran la calidad de los bienes y servicios
producidos, crean más y mejor empleo, reducen volatilidades cambiarias, acceden a mejores flujos de
divisas, alientan la inversión (local y externa) y contribuyen fuertemente a través del frente externo al
producto bruto y la solidez fiscal.
El comercio y las inversiones internacionales
Argentina viene perdiendo de modo sistemático participación en el comercio internacional. Lo prueba el
gráfico siguiente (elaboración propia en base a INDEC y OMC):
La Argentina debe aspirar a recuperar una participación en el total del comercio mundial equivalente a la
que tuvo hacia 1965 (el doble que la actual), que sería una participación similar a la que ha mantenido en
el producto bruto mundial en los años recientes. Ello supondría exportar unos 120.000 millones de
dólares de bienes y unos 28.000 millones de servicios.
Para que esto se logre se debe trabajar en diversos planos. El primero es la consecución de lo más arriba
propuesto (general, estratégico, integral) para modernizar el marco de referencia de la economía y la
política argentinas. El segundo es implementar una agenda internacional completa: el comercio
internacional supone el ingreso en mercados externos (exportaciones) pero también acceso a recursos,
insumos, bienes de capital y tecnología externa (importaciones) y para ello es importante contar con las
mejores condiciones respectivas.
Esto implica, por un lado, avanzar en acuerdos internacionales para reducir la carga arancelaria y los
obstáculos para productos y empresas argentinas en mercados externos porque la tasa arancelaria
aplicada en el mundo ha descendido desde hace años hasta apenas un 5,5% en 2018 (según el Banco
Mundial), lo que supone un nivel de un tercio de la vigente hace veinticinco años. Pero buena par
ese descenso obedece a la puesta en marcha de pactos internacionales de apertura recíproca entre países
signatarios de acuerdos comerciales varios y Argentina no participa a la fecha de demasiados acuerdos
relevantes salvo el Mercosur y acuerdos bilaterales en Latinoamérica surgidos del marco de ALADI. De
modo que la tasa arancelaria promedio que paga Argentina en el acceso a mercados externos hoy es más
alta (aproximadamente el doble en el comercio actual pero mucho mayor considerando el potencial) que
la que pagan sus competidores principales.
El ingreso de productos y empresas de Argentina a numerosos mercados externos es complejo hoy
porque aún no hay acuerdos comerciales de apertura reciproca vigentes en una buena cantidad de
mercados. Además, estos tratados comerciales en las últimas versiones también abordan y permiten
reducción de costos no arancelarios, porque bajan los costos de adaptación de procesos o productos para
el ingreso a mercados externos, y en ello hay una dificultad adicional en la demora en la acción de
Argentina.
Una propuesta por ende es avanzar -a través del Mercosur tal como lo requiere el Tratado de Asunciónen la celebración de los acuerdos comerciales cuya finalización ya está cerca (por ejemplo los ya pactados
con la UE y el EFTA) y -ejerciendo en las negociaciones el derecho de la defensa de intereses argentinospropender a que los demás futuros acuerdos comerciales potenciales que están ya en agenda en el bloque sean celebrados (pretendiendo que se obtengan negociaciones apropiadas); tales los casos de las
negociaciones con Canadá, India, Corea del Sur, Singapur y otros mercados en Latinoamérica y el Caribe.
Por lo demás, en caso de que (como parece que ocurrirá) el Mercosur decida avanzar en esta estrategia
de mayores acuerdos internacionales, la Argentina debería acompañar proactivamente. Otros acuerdos
internacionales futuros serán útiles para mejorar la inserción productiva externa.
Para todo ello debe advertirse que los acuerdos comerciales externos serán en el futuro no solo de
reducción arancelaria sino probablemente pactos con contenidos cualitativos no arancelarios
significativos (colaciones internacionales regulatorias) por lo que la actividad en este marco debería ser
muy específica y práctica; y una activa tarea diplomática será requerida para que el resultado sea
conforme a los intereses argentinos.
Expresa hoy el BID que los acuerdos comerciales cubren el 70% del total comerciado por América Latina
y el Caribe (ALC). Y que de los más de 300 tratados de libre comercio actualmente vigentes en todo el
mundo (que cobijan un total superior a la mitad del comercio transfronterizo mundial) más de 80 incluyen
a países de ALC (pero como se expresó. pocos incluyen a Argentina).
Por todo ello, no se trata solo de lograr más acuerdos de reducción arancelaria sino también más pactos
internacionales de confluencias regulatorias que concedan a los actores económicos trasnacionales
previsibilidad y garantías. Y deben preverse, tanto en estos pactos internaciones como en prácticas
autónomas nacionales, mejoras en la administración pública que avancen en la facilitación del comercio
y en la agilización de las acciones de empresas internacionales que operan en Argentina. Además de un
aliento a la participación de actores productivos en cadenas transnacionales de valor (dentro de las cuales
se genera 75% del comercio internacional mundial, pero a las que solo alrededor de 35% de las
exportaciones argentinas ingresa de modo regular), lo que es un requisito para una mejor inserción
productiva externa.
Mejorar la calidad en la prestación de servicios por parte de instituciones de promoción de negocios
externos (inversión, comercio suprafronterizo, constitución de redes internacionales de empresas,
inserción en flujos trasnacionales de bienes, servicios y conocimiento productivo) es en este contexto una
necesidad.
Pero, a la vez, y como otra cara de la misma moneda, siendo también relevantes las importaciones (80%
de ellas se usan para la producción en Argentina), debe mejorarse la agilidad al acceso a compras externas
porque el nuestro es un país con escasas compras en el exterior -por parte de su economía en general-,
siendo esto más cierto en particular en los últimos años (en 2019 fue apenas el 6to importador de la
región después de México, Brasil, Chile, Venezuela y Colombia; y fue, así, uno de los 15 países con
menores importaciones en relación con el PBI en el mundo).
Avanzar al respecto en el Mercosur en la (ya en agenda) adecuación del arancel externo común (que -en
torno al 12%- tiene un nivel que más que duplica el arancel promedio en el mundo) es una vía para
permitir mejor acceso a tecnología, avances, insumos y bienes de capital que mejoren la productividad.
Y, además, debe decirse que una tarea tanto para mejores exportaciones como para mejores
importaciones, y sobre todo para obtener beneficios económicos locales de una mejor inserción externa,
(pendiente aún) es la implementación de normas y acciones que pongan en ejecución el Acuerdo de
Facilitación de Comercio firmado en el marco de la Organización Mundial de Comercio y signado por
Argentina.
Pero, finalmente, es dable señalar que la inserción externa no ocurre si a la vez no se incrementa la
participación en flujos de inversión internacional, tanto receptiva como emisiva. La Argentina cuenta con
un stock de inversión extranjera internacional actuando en el país extremadamente bajo (participando
con apenas 3,5% de la IED total recibida en Latinoamérica, es solo el quinto país de la región con mayor
inversión externa hundida en su territorio) y ha generado por su lado montos de inversión externa emisiva
muy escasos en relación al tamaño de su economía (también es solo el quinto mayor emisor de inversión
externa en Latinoamérica).
Algunas propuestas específicas inmediatas
Adicionalmente a las reformas estratégicas antes referidas en este asunto, pueden proponerse en lo
inmediato mejoras puntuales.
Por un lado, en el procedimiento aduanero: la situación actual muestra que diversos procedimientos
aduaneros registran demoras excesivas e ineficiencia. Debido a que los servicios prestados en los horarios
corrientes no son adecuados, se debe recaer en servicios extraordinarios que encarecen los costos y
dificultan la operatoria de las empresas, erosionando la competitividad. Ante ello una propuesta es poner
en marcha las siguientes acciones:
• Establecer mayor agilidad en la etapa de clasificación.
• Estipular fecha y hora de ingreso de los trámites, para favorecer su trazabilidad y seguimiento de
plazos hasta su culminación.
• Fijar menores plazos desde la verificación hasta elevar a Contencioso.
• Suprimir los costos adicionales cuando pasa de canal verde a canales naranja o rojo.
• Asignar una mayor cantidad de canes para verificación.
Por el otro, específicamente en el plazo de despacho directo a plaza en operaciones de comercio exterior
la situación actual se apoya en la Res. ANA 2439-91 que establece que “Todas las mercaderías podrán
despacharse directamente a plaza sin el previo ingreso a depósito cuando fueran destinadas
aduaneramente en importación para consumo o temporaria, con una anterioridad mínima de dos días al
arribo del medio transportador y máxima de 5 días.” El cómputo del plazo se rige por lo previsto en la Ley
19.549 de Procedimientos Administrativos, que indica que “se contarán por días hábiles administrativos
salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o a petición de parte”. En un anexo a
la Resolución 669-1993 del Ministerio de Economía, que aprueba los Pliegos de Condiciones para la
privatización, se estipula que el plazo es de 5 días corridos. En todas las correcciones a los pliegos por las
distintas intervenciones no se modificó este punto y los pliegos técnicos de la nueva Licitación del Puerto
que lleva adelante en la actualidad AGP indican que el plazo del despacho de directo a plaza o forzoso es
de 4 días hábiles. Lo exiguo del plazo hace que a menudo se recaiga en el denominado “doble
movimiento”, motivo por el cual la tarifa se incrementa sustancialmente, lo que típicamente encarece el
precio de los productos.
La propuesta es extender el plazo actual y llevarlo a 7 días hábiles. Esto permitirá dinamizar la operatoria,
bajar costos y dar mayor transparencia a la operación de comercio exterior.
Y, finalmente, en materia de facilitación y promoción de exportaciones es dable sugerir avanzar con
diversas medidas que favorezcan las ventas externas del país (además de lo referido más arriba), como
ser:
• Así como en el esquema “Exporta Simple” se exceptúa del pago de derechos de exportación
hasta determinado monto, se propone que todas las pymes exportadoras tengan el mismo trato,
independientemente de la vía por la que exporten y del monto vendido.
• Promocionar los esquemas de reintegros a las exportaciones y procurar que no se produzcan
excesivas demoras en los cobros. Asimismo, debería revertirse la reciente reducción en los
montos de devolución.
• Ratificar un cronograma de progresiva reducción de derechos de exportación –con especial
énfasis en las actividades más intensivas en empleo, como ser los servicios– hasta su completa
eliminación.
• Disponer una vigencia de un régimen cambiario libre y pleno para exportadores e importadores.
Procurar que el control cambiario vigente tienda a ser reemplazado por un régimen libre de
percepción por parte del exportador de las divisas contratadas. Y, mientras tanto esto se aplique,
prever que el actual régimen no implique un tipo de cambio aplicable a las operaciones
comerciales que desaliente las ventas externas.
Consideraciones finales
A través de este trabajo la Cámara Argentina de Comercio y Servicios hace saber su visión sobre los
principales aspectos de la problemática argentina en el ámbito de acción de la entidad, y -lo que
consideramos más importante aún- presenta una serie de propuestas para llegar a soluciones que
permitan generar un nuevo ámbito de progreso, crecimiento económico, desarrollo social y prosperidad
general.
Las diversas consideraciones incluidas en este documento, confeccionado íntegramente por la CAC, se
enmarcan en el ideario de la Entidad, siempre favorable al dinamismo económico y social basado en la
prevalencia de la iniciativa privada y en un orden apoyado en la libertad económica vigente dentro de un
marco institucional ordenado y en base a policías públicas funcionales. A la vez, pretende considerar
salidas posibles a los principales problemas que hoy aquejan a nuestro país, los que deberán ser
abordados por el sector público, el privado, los actores particulares en su diverso accionar y el
denominado tercer sector.
Convencidos de que el gremialismo empresarial incluye (entre otras labores) el estudio de las condiciones
de acción de los actores económicos y sociales, la evaluación crítica de los problemas generales y
particulares, el ejercicio de la preparación de propuestas y siempre la propensión al diálogo con los demás
actores, la Cámara Argentina de Comercio y Servicios presenta en este documento un conjunto de ideas,
evaluaciones, consideraciones técnicas y propuestas para mejoras varias, como modo de aportar su
mejor esfuerzo en favor de una Argentina prospera, activa y enfocada a un futuro promisorio.
Es nuestro aporte concreto, e inicial, al logro de una Argentina mejor que se aleje de una trayectoria
decadente para comenzar a transitar un camino distinto y, fundamentalmente, que revierta las
deplorables condiciones de nuestra actualidad.
No hay comentarios:
Publicar un comentario